Версия для печати

27 марта, 2006 г. В.П. Калинушкин «О разделении финансовых потоков и сокращении бюджетополучателей (физических лиц) в РАН».

В 2006 году в РАН должна быть введена Отраслевая система оплаты труда (ОСОТ), что, безусловно, является определённым шагом вперёд на пути решения проблем науки. Пожалуй, самым дискуссионным и неясным моментом при введении ОСОТ являются связанные с этим проблемы разделения финансовых потоков и сокращения числа бюджетополучателей (физических лиц). Целью данной статьи является разъяснение сути этого вопроса и позиции, которую занимает по нему Профсоюз работников РАН, а также изложение видения автором возможных путей решения возникающих при этом проблем.
 
Остановимся первоначально на разъяснении некоторых основных понятий. Что такое бюджетные и внебюджетные средства для институтов РАН? Бюджетные средства -  это то, что поступает  в институты через Академию наук в соответствии с определенным для нее бюджетом, прописанном  в законе РФ о федеральном бюджете на соответствующий год. Основная часть бюджета РАН расходуется на проведение фундаментальных исследований: «базовое» финансирование институтов, программы Президиума и Отделений, модернизацию материально-технической базы научных учреждений, экспедиции, библиотеки и музеи РАН и т.д.. Эти средства выделяются государством  Академии на «проведение фундаментальных исследований на мировом уровне» и, вообще говоря,  не должны расходоваться на другие цели. Из них не должны оплачиваться расходы на проведение работ, заказанных другими юридическими лицами, если это не разрешено какими-либо законодательными актами или Постановлениями Правительства РФ.  «Внебюджетным» финансированием (в соответствии с Бюджетным кодексом РФ) являются все остальные средства, поступающие в институты по программам федеральных ведомств (Министерства образования и науки, Министерства промышленности и энергетики, Министерства обороны и т.д.), структур Президента РФ, РФФИ, РГНФ, региональных властей, частных  организаций, международных программ и т.д. Отметим, что источником примерно 90% «внебюджетных средств» (по оценке Счетной палаты) является государственный бюджет. Эти средства выделяются на решение вполне конкретных задач и также не должны расходоваться на другие цели.
 
В настоящее время в финансировании РАН доля бюджетных средств составляет примерно 60%, а внебюджетных ~ 40%. Таким образом, довольно большое число сотрудников РАН действительно тратит часть своего рабочего времени на выполнение программ, финансируемых за счет внебюджетных источников. Помещения и оборудование институтов РАН также используется для этих целей.
 
Поэтому позиция Правительства РФ, которая состоит в том, что средства, выделенные на решение одной задачи (например, на проведение фундаментальных исследований на мировом уровне), не должны расходоваться на решение другой, пусть тоже очень важной  для государства, не лишена оснований. Таким образом, требование Правительства РФ, чтобы и зарплата сотрудников РАН за то время, которое они используют на выполнение программ, финансируемых из внебюджетных источников, и содержание, и эксплуатация помещений и оборудования, используемых для этих целей, и оплачивались за счет этих программ, вообще говоря, справедливо. Именно эта позиция  и является сутью требования о разделении финансовых потоков и вытекающего из него сокращения числа бюджетополучателей. Уверен, что именно в таком контексте вопрос о необходимости разделения бюджетных и внебюджетных потоков в РАН был поддержан Президентом РФ. 

Рассмотрим теперь, как в настоящее время этот вопрос решается в РАН. Фактически речь идет о целевом использовании «бюджетного   финансирования», т.е. финансирования, выделяемого государством РАН, для финансирования основных направлений ее деятельности (в первую очередь проведения фундаментальных научных исследований). Правильность использования «внебюджетного финансирования» контролируется выделяющими его ведомствами и пока не вызывает серьезных вопросов у Правительства РФ. При этом основное внимание уделяется т.н. «базовому» финансированию Институтов, которое расходуется на зарплату сотрудников и содержание институтов.
 
Первоначально отметим следующее:

1. В реальной работе научных коллективов во многих случаях достаточно сложно разделить работу по проведению фундаментальных исследований и по программам. Научные  коллективы обычно берутся за выполнение целевых программ на основе своих  фундаментальных исследований. Соответственно, фундаментальные исследования подразделений находят свое развитие при решении прикладных задач. Обычной практикой в работе ученых является сочетание фундаментальных и прикладных работ с креном в ту или иную сторону. Такая практика достаточно эффективна  и используется во всем мире. В России же в настоящее время она, по моему мнению, является основным способом внедрения достижений фундаментальной науки в практическую жизнь.

2. Как отмечалось выше, примерно 90% внебюджетных средств в РАН – это средства, выделяемые государством на решения тех или иных поставленных им задач.  В этой ситуации чрезмерное, с точностью до «копеек», разделение «бюджетных» и «внебюджетных» средств представляется нецелесообразным.

3. Необходимо отметить, что в течение последних 15 лет на науку выделялись абсолютно недостаточные средства. Это заставляло руководителей научных коллективов всех рангов привлекать для решения той или иной задачи финансирование из всех возможных источников, исправляя таким образом ошибки высшего руководства нашей страны. В том, что в настоящее время  «бюджетные» и «внебюджетные» средства разделены не в полной мере, в первую очередь виноваты руководители России, а не научное сообщество. В настоящее время вроде бы наметилась тенденция к некоторому изменению этой ситуации. Отраслевая система оплаты труда позволит улучшить, но безусловно не разрешить, с оплатой труда научных сотрудников за счет базового финансирования. Существенно увеличилось (хотя и не достигло необходимого уровня) финансирование проектов Министерства образования и науки. Все это дает определенные основания для более полного решения проблемы разделения бюджетных и внебюджетных потоков. Решить эту проблему Академии наук надо до 2008 года.
 
Перейдем теперь к тому, как разделяются финансовые потоки в РАН в настоящее  время.
 
Остановимся на вопросах оплаты коммунальных платежей, эксплуатационных расходов, содержания и поддержки приборной базы, информационных сетей, лабораторных помещений и т.д. Этот  вопрос решается путем отчислений от внебюджетных средств на статью «накладные расходы». Методики расчетов объемов этих отчислений достаточно полно проработаны, а в ряде случаев и утверждены, на федеральном уровне. В целом эта система, по-видимому, удовлетворительно обеспечивает целевое использование выделяемых средств в части указанных выше статей расходов. Претензий по этому вопросу у правительственных структур к РАН пока нет, хотя возможно и эта система нуждается в улучшении.
 
Таким образом, вопрос о разделении «бюджетных»  и «внебюджетных» средств сводится к целевому использованию фонда оплаты труда. В настоящее время  во многих  институтах РАН зарплата в соответствии  с ЕТС, надбавки за «степень», «вредность» и.т.д. выплачиваются за счет «базового» финансирования, независимо от того, работал сотрудник в соответствии с планами РАН, или выполнял проекты, финансируемые за счет «внебюджетных» средств. «Внебюджетный» фонд зарплаты использовался в основном для выплаты разного рода надбавок. Это, по-видимому, единственное серьезное нарушение принципа разделения финансовых потоков в РАН. Еще раз повторю, что оно связано как с абсолютно недостаточными размерами фондов оплаты труда в «бюджетном» и «внебюджетном» секторах, так и с нестабильным и несвоевременным поступлением целевых средств. Ситуация сейчас вроде бы начинает меняться к лучшему, что дает основу для решения этой проблемы. Для ее решения профсоюз работников РАН предлагает следующее.

Вариант А

1. На время выполнения работ, на которые институтам выделяются внебюджетные средства, сотрудники получают и зарплату в соответствии с ОСОТ, и надбавки за счет внебюджетного финансирования. При этом форма трудового договора, заключенного с работниками, не меняется. После завершения «целевых работ» сотрудники приступают к выполнению программ РАН с оплатой труда за счет базового финансирования. Эта процедура оформляется соответствующим приказом по институту.

2. Штатное расписание Института может быть больше числа «бюджетополучателей» (нормативной численности, установленной Президиумом РАН). Оно определяется директором института, исходя из финансовых возможностей – базового бюджетного финансирования и планируемого целевого финансирования - и утверждается Президиумом РАН.

Вариант Б.

В период выполнения работ, на которые выделены внебюджетные средства, сотрудники получают и зарплату в соответствии с ОСОТ, и надбавки за счет внебюджетного финансирования. Но при этом бессрочный (долгосрочный) договор прекращается (по заявлению сотрудника) и заключается срочный договор на время выполнения «внебюджетных» работ. После окончания этих работ сотрудник снова заключает договор с институтом в прежней форме. Юридически это означает увольнение сотрудника, прием его вновь на некий срок, снова увольнение и снова прием  на работу с соответствующими записями в трудовой  книжке.

Естественно, что в обоих вариантах надбавки за счет внебюджетных средств могут получать только те сотрудники, которые переведены на выполнение внебюджетных работ. Исключение – сотрудники вспомогательных подразделений, которые могут получать надбавки за счет отчислений на накладные расходы. Понятно также, что надбавки за счет базового финансирования могут получать те сотрудники, которые в течение года какое-то время работали по программам РАН (получая зарплату за счет базового финансирования).

С моей точки зрения, институты должны иметь возможность использовать оба варианта. Вариант А предпочтительней при выполнении работ по заказам федеральных ведомств, а вариант Б - при выполнении работ по заказам частных организаций. Аргументация в пользу этого следующая:

1. Работы по государственным заказам обычно существенно ближе по своей сути к фундаментальным научным исследованиям, чем заказы коммерческих структур.

2. Работы по государственным заказам финансируются за счет государственного бюджета, так же, как и фундаментальные исследования РАН.

3. Работы по государственным заказам решают государственные проблемы, в то время как работы по коммерческим заказам помогают решить ту или иную проблему частной фирмы.

Сроки, на которые переводятся сотрудники, могут быть различны: от нескольких недель до нескольких лет. В варианте А возможна также частичная оплата рабочего дня за счет «бюджетного» финансирования, а оставшейся части  - за счет «внебюджетного».

Вопрос о неполной оплате труда за счет «базового» финансирования важен в связи со следующими обстоятельствами. Существует целый ряд грантов, финансирование которых в соответствии с официальными соглашениями проходит не через бухгалтерию институтов и не отражается в соответствующих отчётностях. В основном это гранты с зарубежным софинансированием - типа МНТЦ, ИНТАС и т.д. По-видимому, руководству РАН имеет смысл провести переговоры с руководством  организаций, представляющих эти гранты, чтобы они предоставлялись как обычные внебюджетные средства. Пока же сотрудники, выполняющие эти гранты, должны получать зарплату из базового финансирования только за часть рабочего дня, так как остальное время им оплачивается за счет средств указанных выше грантов через их личные счета.

Подобный подход позволяет решать и другую проблему. Известно, что в связи с мизерными зарплатами в науке, на которые просто нельзя было жить, часть ученых  вынуждена была тратить часть своего рабочего времени для подработок  на стороне. Им надо дать возможность сделать выбор, переводя на режим неполного рабочего дня  или неполной рабочей недели. Эта мера должна носить временный характер и к 2008 г. (когда зарплата  в науке выйдет на более или менее приемлемый уровень) как массовое явление должна быть ликвидирована.

Рассмотрим  теперь ситуацию с пожилыми заслуженными учеными, огромный опыт и знания которых необходимы для нормального развития науки. В силу своего возраста они уже не могут активно   работать полный день. Для этой категории ученых за границей вводится особый статус, которого сейчас в российской науке  нет. К сожалению, и в ОСОТ нет понятий «консультант» или «советник», Надеюсь, что эта проблема все же будет решена. Пока же, как временную меру, можно предложить использование для этой категории ученых неполной рабочей недели.
 
Таким образом, при грамотном введении указанных выше систем можно с большой степенью достоверности провести разделение «бюджетных» и «внебюджетных» средств и исключить возможность нецелевого использования средств федерального бюджета. Остановимся теперь на том, что такое число бюджетополучателей и нормативная численность Института.  Позиция Профсоюза работников РАН состоит в том, что это число сотрудников, силами которых институт должен выполнять программы фундаментальных исследований РАН. Соответственно, это расчетная величина для выделения институтам фонда заработной платы в рамках «базового» финансирования. Установление числа сотрудников Института, находящихся на бессрочных и краткосрочных контрактах, а также на неполном рабочем дне или неполной рабочей неделе, является прерогативой руководителя Института. При этом необходимо отметить, что в каждой конкретный месяц число сотрудников, получающих зарплату за счет базового бюджетного финансирования, может быть как больше, так и меньше установленной институту нормативной численности. Важно, чтобы лимит базового финансирования, выделенного на выплату зарплаты, не был бы перерасходован по итогам года. Естественно, что в случаях «недорасхода» базового бюджетного финансирования, сэкономленная часть может быть выплачена в виде надбавок и премий.
 
Несколько слов об очевидной проблеме, которая возникает при введении варианта А. В соответствии с законодательством ответственность за своевременную выплату заработной платы лежит на руководстве института. Если число сотрудников, находящихся на бессрочных контрактах, превышает число бюджетополучателей, дирекция должна вести точные расчеты  и идти на определенные риски, учитывая известную нестабильность в получении целевого финансирования. Надеюсь, что дирекции большинства институтов сумеют найти оптимальное соотношение нормативной численности и числа сотрудников, находящихся на бессрочных контрактах. Безусловно, профкомы институтов должны играть в выработке этих решений существенную роль. Поскольку ответственность за состояние институтов несет также и руководство РАН, их штатное расписание должно утверждаться  руководством  Академии наук.
 
Вообще говоря, ситуация, когда штатное расписание организации определяется всеми источниками финансирования, является типичной для организаций со смешанным финансированием («бюджетным» и «внебюджетным»). Поэтому тот факт, что число сотрудников на бессрочных договорах может быть больше нормативного, а часть сотрудников находится на сокращенном рабочем дне, не противоречит законодательству Российской Федерации, постановлениям Правительства РФ, распоряжениям Министерства финансов РФ.
 
Фактически именно такое положение устанавливает Постановление Президиума РАН от 11 октября 2005 г.,  №234 («О нормативной численности научных учреждений РАН»), пункт 1 которого определяет, что такое нормативная численность сотрудников научных учреждений РАН. Понятие среднесписочной численности и порядок ее расчета дается в документе «Порядок заполнения и представления унифицированных форм федерального государственного статистического наблюдения» (раздел №П-4 «сведения о численности, заработной плате и движении работников»). Пункт 87.3 этого документа описывает процедуру учета лиц, работающих неполное рабочее время: ”Лица, работавшие неполное рабочее время в соответствии с трудовым договором или переведенные с письменного согласия работника на работу на неполное рабочее время, при определении среднесписочной численности работников учитываются пропорционально отработанному времени”. Дальше идет конкретный расчет этого времени, из которого следует, что два сотрудника на 4-х часовом рабочем дне соответствуют одной единице в среднесписочной численности, что позволяет решить проблемы с исполнителями грантов, которые не проходят через бухгалтерию институтов и сотрудниками, которые по разным причинам работают неполный рабочий день. «Cреднесписочная  численность  работников за год определяется путем суммирования среднесписочной численности работников за все месяцы отчетного года и деления полученной суммы на 12». 

Возможно, в ряде институтов дирекции пойдут по самому простому пути  -  увольнению разными способами сотрудников, чтобы их число не отличалось от нормативной численности. Экономия же фонда базовой зарплаты за счет внебюджетных средств будет ими использоваться в виде надбавочного фонда. Этим директорам необходимо напомнить, что Президент РАН Ю.С.Осипов на встрече с Президентом РФ В.В.Путиным сказал: “… Мы, во-первых, на ближайшие три года должны приглушить динамику незарплатных расходов Академии наук, мы должны четко разделить финансовые потоки – бюджетные и внебюджетные. Цель понятна: мы хотели бы, чтобы деньги, которое государство выделило на поддержку фундаментальной науки, использовались именно на эти цели. С другой стороны, за счет  внебюджетных средств мы хотели бы создать все-таки рабочие места, довольно много рабочих мест, куда бы могли пойти работать те сотрудники, которые уйдут с бюджетных ставок. Речь идет о сокращении около 20% бюджетных ставок за три года. Но это не значит, что люди выкидываются на улицу, это просто определенная раскладка по финансовой поддержке людей”. ( Поиск, №34, 26 августа 2005 г.) Профкомы должны сделать все возможное, что бы Президент РАН выполнил обещание, данное им  Президенту РФ.

Отметим также, что если институты пойдут по указанному выше «простому» пути, то РАН вернется к исходной ситуации – опять будет неясно, кто выполняет «целевые» работы, и поэтому опять встанет вопрос о сокращении.

Остановимся теперь на величине «нормативной» численности – числе бюджетополучателей, определенной для РАН в связи с введением ОСОТ. Утверждается, что это величина должна быть к 2008 году на 20% меньше нынешней численности сотрудников РАН. Наверное, логика появления этой цифры такова – раз 40% финансирования РАН представляет собой внебюджетное финансирование, то минимум 20% сотрудников работают по реализации «внебюджетных» программ. Учитывая, что есть еще целевое финансирование, не проходящее через бухгалтерии институтов, с этой цифрой в целом по РАН можно особенно не спорить. Другое дело – конкретный институт. И здесь у позиция профсоюза выглядит так: нормативная численность (число бюджетополучателей), устанавливаемое Президиумом РАН для конкретного института, должно зависеть от возможностей института получать внебюджетное финансирование.

Как следует из выступлений ряда руководителей РАН (в том числе Президента РАН Ю.С.Осипова), руководство РАН в принципе разделяет эту позицию. К сожалению, похоже, что на практике реализуется  принцип – «всем сестрам по серьгам». Профсоюз готов рассматривать конкретные ситуации и пытаться скорректировать их.
 
В заключении отмечу, что введение в РАН рассмотренных выше схем позволяет в основном провести разделение «бюджетных» и «внебюджетных» средств уже в этом году. Совершенно реально полностью завершить этот процесс к 2008 году, не отходя  от смешанного финансирования учреждений РАН. Принятие же предлагаемых Минфином РФ поправок к статьям 44, 70 и 78 «Бюджетного кодекса РФ». приведет к ликвидации «внебюджетных» поступлений в РАН, прекращению в ней всех работ, кроме «фундаментальных исследований» и к полному разрыву «прикладной» и «фундаментальной» наук. В случае реализации предложенных механизмов с «бюджетной дисциплиной», за соблюдения которой ратует Минфин, все будет в порядке.