http://www.ras.ru/digest/showdnews.aspx?id=0f88c506-ca3a-445a-94b6-625918e94f3a&print=1© 2024 Российская академия наук
Доход от имущественного комплекса в бюджете ведущих американских институтов составляет до 40 процентов. В бюджете Российской академии наук – только 3 процента. Можно ли изменить структуру финансирования и повысить результативность деятельности госсектора науки с помощью эффективного управления его имуществом и изменения организационно-правовых форм? Об этом 25 ноября шел разговор на круглом столе, организованном Центром «Открытая экономика».
Внушительный имущественный комплекс государственного сектора науки давно является объектом обсуждений и споров. Единой эффективно работающей системы управления этим комплексом не существует, и каждый институт распоряжается своими свободными площадями по своему усмотрению и умению. При этом разброс цен за аренду даже в институтах РАН составляет 1,5-2 раза. С другой стороны, в то время как часть институтов пытается поправить свое материальное положение за счет операций с лишней недвижимостью, другая часть, наоборот, испытывает нехватку площадей и вынуждена выкручиваться, арендуя помещения за счет хоздоговоров. Добавляют проблем и организационно-правовые формы научных учреждений. Так, государственные научные центры не имеют права сдавать свободные площади в аренду, государственные унитарные предприятия не могут реинвестировать деньги, вырученные за аренду, в свою инфраструктуру (в отличие, кстати, от арендатора). К этим проблемам стоит добавить непрекращающиеся обвинения руководства институтов в использовании госимущества не по назначению: периодически на ученых навешивают ярлыки халявщиков, стремящихся выжать максимум из доставшихся им от государства зданий вместо того, чтобы повышать эффективность своей непосредственной работы. Не все предлагаемые изменения, озвученные на круглом столе, были одобрены единодушно, но в целом обсуждение обозначенных проблем характеризовалось редким согласием по ключевым пунктам. Никто не склонен оценивать сложившуюся систему управления имуществом госсектора науки как оптимальную, и сами представители научного сообщества (однако не все) говорили о необходимости привлечения профессиональных менеджеров. И хотя все, что говорилось на круглом столе, относилось ко всему государственному сектору, выступающие то и дело «съезжали» на Российскую академию наук, анализируя систему управления имуществом в головной российской научной организации. Агентство по управлению имуществом Российской академии наук было создано в 1998 году. Семь лет всё, что касается имущества РАН, находится в ведении исключительно этого органа. При этом эффективность использование имущества вызывает массу нареканий даже в коллективах самих академических институтов. Спорить с президиумом и советом директоров вслух смельчаков не находится, но если на критику осмелится коллега, многие кивают головами. Подтверждением этого конфликта внутри РАН можно видеть и в нерешаемой проблеме перераспределения свободных площадей между академическими институтами. Казалось бы, для этого совсем не требуется привлечения третьих лиц, однако у институтов, испытывающих нехватку помещений, их как не было, так и нет. То же можно сказать и о намерении президиума РАН насытить Агентство по управлению имуществом профессиональными менеджерами, точнее, об отсутствии этого намерения… Но вернемся к предложениям, озвученным на круглом столе.
Опыт исследовательских институтов США показывает, что эффективное управление имуществом институтов возможно при помощи Endowment– капитального фонда финансирования. Задача фонда – управлять имуществом и средствами университетов с максимальной отдачей. Активы подобных фондов могут составлять как 20-25 млрд. долл. (в крупнейших институтах), так и несколько десятков млн. долларов, при этом недвижимость составляет лишь 3-15% активов. Многие исследовательские центры разных университетов имеют свои фонды, но все они управляются единой управляющей компанией.
- В Российской академии наук можно создать подобные фонды как на уровне президиума, так и на уровне отделений, - сказал ректор Российской экономической школы Сергей Гуриев. – Что можно сделать для эффективной работы управляющей компании? Предусмотреть тендер, аудит, отчетность, прозрачность. Создать наблюдательный совет, в который включить представителей РАН, других научных организаций, госвласти, зарубежной научной общественности, предпринимателей. Объемы имущества госсектора науки в нашей стране позволят создать 2-3 управляющие компании для сравнения результатов. Доходы от управления недвижимостью научного сектора допустимо использовать только на нужды науки. Как экономист, я считаю, что есть резерв для увеличения этих доходов, и кроме повышения финансирования конкретного института (который должен получать не меньше, чем сейчас), деньги будут поступать в распоряжение отделений, президиума РАН, президентского фонда, РФФИ и РГНФ.
Закончив выступление сообщением, что рабочую группу для разработки закона об Endowment планируется создать в декабре, Сергей Гуриев ответил на многочисленные вопросы. Один из них звучал так:
- Вы понимаете, что в этом случае РАН отказывается от своего фонда недвижимости, которым она не может управлять?
- Сами университеты, то есть совет, решают, как распорядиться имуществом, - ответит С.Гуриев. – Дело совета предусмотреть потребности РАН.
Не все считают предлагаемый механизм приемлемым.
- Наш институт сдает в аренду примерно 3% площадей, от которых мы имеем 1% в наш бюджет, - сказал директор Физико-технического института им. Иоффе РАН Андрей Забродский. – По большому счету нам не выгодно сдавать помещения в аренду, нам выгоднее использовать их по основной производственной деятельности. Сейчас мы организуем сеть малых предприятий в инновационной сфере, и для директора института это очень важный рычаг для поддержания этой деятельности. Если эти будет заниматься сторонняя управляющая компания, согласование всех вопросов займет три года. Возникнут конфликты между директором института и этой компанией. Директор перестанет быть нормальным директором. Да, есть проблема пустых институтов. Но эта проблема, как правильно говорил Дмитрий Викторович Ливанов, инвентаризации научного сектора. Поскольку есть свободные площади, то все, что требуется, это провести инвентаризацию и отрезать лишнее, то есть отдать государству. Именно отдать! Вы же предлагаете просто заморозить ситуацию: управляющая компания будет заинтересована в том, чтобы вечно сдавать свободные помещения. -
Передать неиспользуемые площади от РАН государству было бы экономически правильным шагом, но сейчас это политически невозможно, поскольку между РАН и государством сейчас нет доверия, - сказал С. Гуриев. – Хотя вы правы, было бы выгодно продать ненужное и перечислить доходы в фонд РАН.
Второе предлагаемое изменение касалось организационно-правовых форм научных учреждений. Сегодня в научном секторе функционируют 8,3 тыс. ГУП, 34,8 тыс. государственных (бюджетных) учреждений и 0,9 тыс. АО с преобладающим участием государства. К сожалению, простое преобразование ГУП в АО не приемлемо для такой тонкой сферы, как наука, поскольку возможная приватизация капитала может привести к утрате профиля учреждений. А существующие организационно-правовые формы часто попадают в ловушки законодательства. Ученые вынуждены тратить силы на распутывание юридических головоломок, причем иногда, как например, в случае с налогом на прибыль, они не зарабатывают деньги на результатах своего труда, а платят за этот результат. Если организация выполнила НИОКР с привлечением бюджетных средств, то по окончании работ организация должна выплатить налог на прибыль. Сметы, по которым происходит финансирование, не предусматривают этот налог. То есть организации выделяются деньги на работы, но не выделяются деньги на налоги.
- Мы предлагаем несколько путей решения этой проблемы, - говорит Ирина Милюкова, партнер ЗАО «Универсал-Аудит». – Первый путь – включить в смету статьи «Налог на прибыль», «Расходы на уплату налога на прибыль» или просто «Рентабельность». Второй вариант – это учет оборудования, которое возникает в результате НИОКР, на балансе государства, внесение его в реестр государственного имущества и последующая передача его назад в то учреждение, которое приобрело это оборудование в ходе выполнения НИОКР. Третий вариант – это считать это оборудования как некий опытный образец.
Сложности, с которыми сталкиваются ученые, говорят о том, что необходимы новые организационно-правовые формы. Предлагается создать автономные учреждения (АУ) и государственные автономные некоммерческие организации (ГАНО). Эти организационно-правовые формы учитывают специфику научных организаций и снимают риски дефицита сметного финансирования и утраты профиля вследствие приватизации.
- Критика новых форм исходит, в основном, от руководителей государственных учреждений, - говорит заместитель директора МАЦ Юрий Симачев. – Это связано с отказом от сметы, а это – страх утери непрерывности финансирования, что крайне важно для научной области. Однако есть объективные предпосылки к тому, чтобы эти формы были внедрены. Есть основания считать, что их поддержат и Минобрнауки, и Минфин. Почему Минфин будет готов увеличить расходы? Поскольку деятельность госсектора науки сегодня во многом малопрозрачна и в ней мало конкурентных механизмов, то, естественно, возникает вопрос об усилении контроля за работой этой системы и необходимости предусмотреть такие формы, которые в лучшей мере обеспечивали бы прозрачность распоряжения бюджетными средствами и в большей мере ориетировали бы эти организации на получение результата. Если мы берем такую форму, как автономное учреждение, то там с организацией заключается контракт. А если вы заключаете контракт, то оговариваете перечень услуг, требований к их качеству, стоимости и так далее. Таким образом, становится прозрачным использование тех ресурсов, которые выделяет государство. Таким образом оптимизируется состав госсектора: кто не производил качественных услуг (или эти услуги не были востребованы на рынке), выведены из госсектора, а для тех организаций, которые остались, есть элемент управления, есть элементы конкурсности, мониторинга их деятельности и оценки результативности. Естественно, в таких условиях есть основания считать, что при добавлении ресурсов они более эффективно расходуются, а стало быть, более эффективно решаются те задачи, которые необходимы для инновационного развития экономики. И можно будет сказать: вот смотрите, что у нас изменилось, вот у нас теперь какие механизмы, вот к какому госсектору мы стремимся, у нас есть критерии, есть приоритеты, мы просим деньги не просто так. Если вопрос ставится таким образом, то Минфин он, может, и не убеждает, но на уровне правительства шансы становятся равными и принимается сбалансированное решение. Естественно, что Минфин, стоит на позиции экономии бюджетных средств, это его задача. Но другие министерства должны создавать ему в этом отношении конструктивную оппозицию. А для этого нужно иметь основания.
Предложение ввести новые организационно-правовые формы вызвали сразу несколько вопросов. Будет ли изменение формы обязательным? Какова позиция Министерства образования и науки? Как скоро планируется ввести эти изменения?
- Закон об автономных учреждениях уже внесен в правительство, рассмотрение запланировано на апрель 2006 года, - сказал статс-секретарь – заместитель министра образования и науки РФ Дмитрий Ливанов. – Относительно государственных автономных некоммерческих организаций четких перспектив пока нет. Позиция министерства по этому поводу такова: нужно широко использовать и ГАНО, и АУ. Все эти вопросы – и повышение эффективности использования имущества научных организаций, и использование новых организационно-правовых форм – подняты во всех стратегических документах. Никакого давления на организации не будет. Решающее слово принадлежит учредителю, за которое он несет ответственность. Добавлю, что важно провести оценку эффективности использования имущества всего государственного научного сектора. И затем внести те изменения, которые освободят научные организации для их профессиональной деятельности и одновременно повысят их доход.
К сожалению, на сегодняшний день непросто оценить не только эффективность использования «научного» имущества, но и, собственно, размеры этого имущества. После круглого стола мы попросили его участников поделиться соображениями по поводу прозрачности имущественного комплекса госсектора науки.
- Есть исследования счетной палаты, которые показывают, что в Российской академии наук есть существенный теневой сектор, - сказал Сергей Гуриев. - Размер этого сектора мы определить не можем. Мы знаем, что он большой, но оценить его не представляется возможным. Поэтому на ваш вопрос о теневом секторе нет хорошего количественного ответа. Можно ли в принципе создать механизм, способный оценить этот сектор? Эти вопросы решаются счетной палатой, контрольными органами, Росимущество делает это с помощью подведомственных ему учреждений, идет сплошная проверка площадей – что сдается в аренду, по каким ставкам. Мы говорим об организации, у которой 6 миллионов квадратных метров, это может занять очень много времени. А пока счетная палата делает свои оценки на основании документов, которые ей представляет организация. Она может сделать заключение, что документы были подписаны с нарушением законодательства, но размер этих нарушений она решить не может. Я думаю, что то, о чем я говорил в своем выступлении о возможном фонде управления имуществом госсектора, поможет вывести это имущество из теневого оборота, потому что у руководителей организаций будет стимул к этому, а у управляющей компании будет стимул сдавать их по самой высокой цене. Это будет выгодно.
- Я не считаю, что анализ счетной палаты в полной мере отражает весь комплекс имущества РАН, - говорит заместитель начальника Управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом Дмитрий Богопольский. - РАН – это закрытое учреждение, и мероприятий, которые давали бы полную картину, нет. Наша задача в том и состоит, чтобы понять, что есть у Российской академии наук, что – у Сельхозакадемии и т.д. Определенной картины, конечно, нет. Потому что у этих академий определенный статус, которыми они прикрываются. А мы, как федеральный орган исполнительной власти, должны действовать в рамках законодательства. Поэтому в нашем распоряжении есть только та информация, которую они нам предоставляют. Можно ли изменить ситуацию? Фурсенко должен придумать этот механизм. И нужно действовать сообща. Ученые должны понять, это нужно, а мы должны донести, что ничего опасного для них учет не несет. Пока не будет взаимопонимания, ничего не будет. Сказать же, какой процент от всего объема имущества госснауки занимает теневой сектор, я не могу.
Стенограмма мероприятия в ближайшее время будет опубликована на сайте "ScienceRF"