Государство должно быть подобно оркестру

За последние десятилетия в России запускалось немало инициатив по оптимизации и повышению эффективности государственного управления: были проведены административная, бюджетная реформы, осуществлена попытка перехода к технологиям «электронного правительства». Наряду с комплексными изменениями в системе государственной службы это ставило перед теоретиками и практиками вопросы об оценке качества государственных решений, их эффективности, результативности и полезности.

Современные формы и способы такой оценки нередко обращаются к популярным и обманчиво понятным терминам, таким как «устойчивость», «стабильность» или «управляемость». Двусмысленность подобного обращения стала отправной точкой для развития исследовательского проекта, проведенного при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (ныне - РЦНИ) учеными Федерального научно-исследовательского социологического центра Российской академии наук и факультета политологии МГУ им. М.В.Ломоносова. Работу по гранту «Концептуальная модель оценки управляемости государственных систем: анализ и разработка эмпирического инструментария» возглавил кандидат политических наук, доцент Кирилл ТЕЛИН.

«Поиск» попросил его рассказать, какое именно научное осмысление проблемы управляемости нужно сегодня как для совершенствования социальных дисциплин, так и для принятия конкретных практических решений.

- Кирилл Олегович, о чем идет речь: о необходимости сокращения госрасходов, оптимизации структуры органов государственной власти или выполнении государственных функций в условиях рыночной экономики, повышении качества предоставления государственных услуг? Цель - укрепление доверия к органам государственной власти со стороны населения и бизнес-сообщества?

- В первую очередь речь о возможности или даже необходимости пересмотра самой парадигмы современного оценивания. До тех пор, пока государственное управление будет оцениваться бессодержательно (выхолощенными методиками) или рассматриваться заведомо ангажировано, расхождения между действиями власти и ожиданиями граждан будут только увеличиваться. Следствием этого будет падение легитимности власти, а подчас и полноценные политические кризисы. Поэтому сегодня важно разрабатывать новый аналитический инструментарий, новую концептуальную конфигурацию оценки государственных решений, которые были бы чувствительны к действительной динамике общественно-политических решений.

- А какова эта новая конфигурация?

- Чтобы рассказать о новой конфигурации, надо сначала поговорить о нынешней. В рамках проекта нами были выявлены два противоположных подхода к пониманию управляемости как одной из самых распространенных категорий современного оценивания деятельности органов власти: «управляемость как повиновение» и «управляемость как сотрудничество». Первый из таких подходов, используемый практически повсеместно, ориентирован на такие качества, как централизация (или вертикаль), предсказуемость и подчиненность. Второй - на автономию и согласованность действий, и мы с горечью можем отметить, что он применяется куда реже. В своем проекте мы представили варианты прикладного объяснения разной востребованности этих подходов: от сформированной «колеи» общественного и управленческого восприятия до политической заинтересованности в фиксации режимного status quo.

По словам Кирилла Олеговича, современные кризисные тенденции нередко вызывают рост общественного запроса на скорейшее решение накопившихся проблем, вследствие чего антидемократический по своей сути подход «управляемость как повиновение» получает еще бóльшую популярность и востребованность, несмотря на ограниченную эффективность и результативность. Ключевые недостатки современных практик оценивания госрешений - это чрезмерная квантификация (количественное выражение разнокачественных признаков - Прим. ред.) и рационализация, уязвимость для статистических манипуляций и формализованный подход к общественному мнению.

- Мы предложили новую концептуальную рамку анализа и оценки решений, которая включает в себя четыре измерения деятельности структур публичной власти: функционально-деспотическое, функционально-инфраструктурное, консолидационно-деспотическое и консолидационно-инфраструктурное. Взятые вместе, эти измерения позволят не только скорректировать, но и существенно расширить оценку государственных систем.

- Можно подробнее об этих измерениях?

- Функционально-деспотическое измерение фиксирует то, насколько успешно в пределах оцениваемой системы выполняются монополизированные государственными институтами функции, в первую очередь результативность решений, разработанных и принятых в рамках исключительной зоны ответственности государственных институтов. Функционально-инфраструктурное сфокусировано на результативности госсистем в области регулирования и медиации, иными словами, на том, насколько соответствующая активность способствует разрешению имеющихся проблем и раскрытию возможностей, которые есть у различных акторов. Консолидационно-деспотическое измерение раскрывает степень восприятия государственной системы как авторитетной и наделенной правом на применение легитимного принуждения, то есть в какой степени граждане доверяют силовому аппарату государственной системы и склонны обращаться к официальным структурам для урегулирования собственных проблем. Наконец, консолидационно-инфраструктурное измерение ориентировано на оценку того, насколько среди различных акторов распространена вера в принципиальную возможность и обоснованность конструктивного сотрудничества по созданным государственной системой правилам игры. Безусловно, сложно в двух словах описать все эти измерения, а для их применения на практике необходимо еще изыскать и конкретно рассчитываемые или анализируемые показатели.

- Вы, ученые, разработали модель. Но реализовывать ее не может ни РАН, ни вуз. Для того, чтобы перейти к практике, нужны носители такой практики.

- Понимаю ваш скепсис и вполне его разделяю. Но из того, что братья Райт не спроектировали Airbus 380, не следует вывод о том, что их достижения в области воздухоплавания менее значительны. Несмотря на то, что многих целей мы не можем достичь моментально, важно сделать первый шаг, наметить перспективные контрольные точки, оценить способности существующих государственных структур в контексте необходимых изменений. Носители, как вы выразились, обязательно появятся по мере того, как будут вырастать убедительность и эвристический потенциал нашей модели. Да, мы видим сегодня, что на новые шоки и государственные системы население самых разных стран реагирует по-прежнему: та же пандемия COVID-19 во многом вызвала реакцию в духе первого из обозначенных нами подходов - управляемости как повиновения. Но в то же самое время тот же самый стресс-тест показал, насколько уязвим такой подход, насколько высокое сопротивление могут оказывать люди в однозначной, на первый взгляд, ситуации. И не по причине неэффективности предлагаемых мер, а по причине недоверия к тому, кто эти меры предлагает.

- В России такие же отношения с управляемостью?

- Более чем. Управляемость у нас традиционно понимается именно как подконтрольность, предсказуемость, встроенность в обманчиво понятную «вертикаль». Управляемость и правда становится таким эвфемизмом для повиновения - отсюда вырастают и мотивы «восстановления элементарной управляемости», «собирания страны» или даже «временной отменой выборов губернаторов для лучшей управляемости регионов». К этому добавляется и представление о единственном легитимном центре оценки и контроля функционирования государственной системы - центре почти сакральном, не совершающем ошибок и не поддающемся внешнему анализу почти в духе Библии («пути Господни неисповедимы», как мы помним). Поэтому и социальная напряженность, и какая-либо публичная кампания (например, на экологическую тему) вызывают в таких условиях подозрение в «утрате контроля», в какой-то интриге, какой-то «гибридной манипуляции»:посмотрите, ведь чиновники регулярно стали реагировать на собственные ошибки выдачей себе именно таких индульгенций.

По мнению К.Телина, исследования функционирования государственных систем нуждаются в новом инструментарии, обеспечивающем более независимую и нейтральную оценку принимаемых решений, а сверх того дающем и четкую картину текущего состояния социальной напряженности. А пока стремления «обеспечить и восстановить управляемость» на практике перетекают в «деспотическое» понимание власти, когда последней «не стоит прогибаться под изменчивый мир», а с завидной настойчивостью пытаться прогнуть его под себя.

- Оттого на российских губернаторских выборах, - отмечает К.Телин, - нередко возникала и возникает ситуация, при которой инкумбенты (переизбирающиеся политики) выигрывали кампании с результатом, в два раза превышающим удовлетворенность населения деятельностью региональной власти. Например, удовлетворены таковой 39% граждан, а губернатор, возглавляющий такую вот власть, получает 82% голосов. Как быть с таким расхождением? Как его воспринимать? И ведь это только одна из специфических особенностей.

Важно учитывать и то, насколько многообразны, неустойчивы и размыты сами критерии оценивания деятельности органов власти. Так, наряду с «президентскими» критериями к региональным органам исполнительной власти применяются критерии оценки эффективности со стороны Министерства промышленности и торговли, Министерства экономического развития, Министерства здравоохранения или Министерства юстиции. В результате регионы становятся, по сути, объектом избыточного административного контроля, притом что избыточность сопровождается отсутствием стандарта эффективности и несоответствием показателей эффективности особенностям регионов. Нужно отметить, что только в начале 2021 года в структуре российского правительства появился специальный центр координации, который призван решать часть проблем, возникающих в процессе принятия решений федеральными и региональными органами исполнительной власти. Впрочем, речь идет в первую очередь об управленческой и экономической координации; вопросы координации политических отношений по-прежнему обсуждаются редко.

- Получается, что специфика управляемости в нашей стране определяется в значительной степени трендами развития государственной системы в целом?

- Наш официальный дискурс «управляемости» - это, как правило, дискурс именно федерального центра, дискурс, задаваемый его политическим корпусом в логике управляемости как повиновения. Отсутствие подхода, ориентированного на сотрудничество, объясняет в данном случае и то, насколько безоценочна деятельность ключевых федеральных структур: института президента, к примеру, или института президентской администрации. В то время как регионы оцениваются семью мерками семи нянек, некоторые властные структуры вообще освобождены от какой-либо внешней оценки.

- Целый клубок проблем… Давайте попробуем подвести итоги.

- Давайте. Во-первых, нам надо научиться по-другому смотреть на государство вообще и на собственное государство в частности. Недавно на русский, наконец, перевели важную работу Боба Джессопа, где он подчеркивает: государство - это всегда ансамбль, всегда сборка различных структур и институтов. Это не цельный субъект, не монстрообразный Левиафан с единой волей. Мы же понимаем, что руководить ансамблем, дирижировать оркестром - это невероятно сложно, это постоянное напряжение, это перманентная работа. То же самое мы должны осознать и в отношении государства: при всей привлекательности позиции дирижера без активного участия рядовых музыкантов наш политический оркестр не сможет исполнить никакой мелодии. А для участия нужно самоуправление - заинтересованность исполнителей в том, чтобы быть квалифицированными, компетентными, ответственными, выкладывающимися на все 100%. Нельзя стать Карояном или Гергиевым, размахивая дирижерской палочкой, как резиновой дубинкой, понимаете? А именно это часто и происходит.

Во-вторых, для развития представлений об управляемости как о сотрудничестве необходимо оживить само политическое взаимодействие. Да, бюрократия - это важно, да, технократия - наш рулевой, но общественный запрос, знаете ли, еще никто не отменял. И общественное мнение. И общественные потребности. В XXI веке особое внимание должно уделяться развитию способностей государства и политического истеблишмента к координации политики, управлению социально-политическим дискурсом, способности обеспечить связь между правительственной повесткой и общественным запросом.

И, в-третьих, невозможно управлять тем, что ты не представляешь, а значит, нам необходимы неангажированные, достоверные, качественные эмпирические данные. Подробная социология, рожденная общественным мнением, а не нормативным запросом. Разработка валидного аналитического инструментария и комплексного подхода к управляемости как категории государственного управления без такой социологии просто невозможна.