http://www.ras.ru/digest/showdnews.aspx?id=61dfaedc-1263-49db-afd3-dc17ff7527ab&print=1© 2024 Российская академия наук
Недавнее выступление президента на встрече с руководством Госдумы о мерах по повышению уровня и качества жизни населения многие восприняли как поворот политики государства к человеку. Казалось бы, дала результат более чем десятилетняя борьба левой и патриотической оппозиции за кардинальное изменение проводимой в стране социально-экономической политики в общенародных интересах. Президент наконец признал необходимость принятия мер по восстановлению и развитию социальной инфраструктуры, здравоохранения, образования и науки, повышению оплаты труда, возрождению сельского хозяйства. И хотя перечень поставленных президентом задач еще далек от комплексной, системной программы социально-экономического развития страны на современной научно-технологической основе, это, безусловно, сигнал о повороте государственной машины в нужном направлении. Но будет ли этот поворот совершен на самом деле?
Бюджетная архаика
В своем выступлении президент подчеркнул: "Концентрация бюджетных и административных ресурсов на повышении качества жизни граждан России - это необходимое и логичное развитие нашего с вами экономического курса, который мы проводили и будем проводить дальше".
К сожалению, сложившаяся у нас структура бюджетных расходов свидетельствует о другом: бюджетные ресурсы последних лет концентрировались на единственном приоритетном направлении - платежах по внешнему долгу. На эти цели уходило до четверти расходов бюджета. Всего же государство ежегодно перемещает за границу суммы, эквивалентные половине федерального бюджета. В удовлетворении интересов иностранных кредиторов был и остается смысл политики бюджетного профицита, достигаемого за счет недофинансирования государственных социальных обязательств.
Вторым реальным приоритетом бюджетной политики государства были и остаются силовые структуры, на долю которых приходится около трети всех расходов федерального бюджета. На содержание государственной бюрократии и административно-силового аппарата тратится львиная доля непроцентных расходов бюджета (в проекте бюджета на будущий год - 42%). Собственно на поддержку экономического роста, образование и научные исследования в будущем году планируется потратить 16% непроцентных расходов бюджета. С учетом расходов на здравоохранение, спорт и культуру на воспроизводство человеческого капитала в будущем году планируется израсходовать всего 14, 3% федерального бюджета. Треть федерального бюджета будет направлена на "латание дыр" в бюджетах субъектов Федерации через межбюджетные трансферты.
Об архаичности российской бюджетной политики наглядно свидетельствует проведенное директором Института США и Канады РАН Сергеем Роговым сопоставление приоритетности госрасходов ведущих стран мира (табл. 1 и 2). Россия резко выделяется завышенной приоритетностью расходов на обслуживание госдолга и военные нужды, существенно отставая от развитых стран по уровню расходов на образование и здравоохранение.
В противовес мировой закономерности увеличения расходов на выполнение современных функций государства в России государство большую часть расходов тратит на выполнение традиционных функций. В текущем году на эти цели из федерального бюджета потрачено 7, 5% ВВП, что почти на 25% превышает среднемировой показатель. При этом в три раза меньше (3, 5% ВВП) потрачено на социальные функции. То есть у нас соотношение расходов на традиционные и современные функции составляет 2: 1. Как отмечает Сергей Рогов, такая структура бюджета была характерна для государства XVIII-XIX веков. При этом на долю силовых структур приходится более 30% федерального бюджета или около 5% ВВП России. Такая нагрузка на бюджет характерна только для стран, находящихся в ситуации острого военно-политического противостояния.
Структура расходов российского бюджета сформировалась в постсоветский период под влиянием псевдонаучной доктрины рыночного фундаментализма, отрицающей очевидную закономерность возрастающего значения роли государства в обеспечении социально-экономического развития в условиях современного НТП. Данная доктрина разработана международными финансовыми организациями для коррумпированных режимов слаборазвитых стран третьего мира. Доктрина оказалась весьма удобной для властвующей в России олигархии, разбогатевшей на присвоении общенациональных богатств и не желающей брать на себя ответственность за состояние экономики и социальной сферы. Ее осуществление обернулось для России разрушением научно-производственного потенциала, деградацией социальной инфраструктуры, глубоким падением уровня жизни населения и утратой многих возможностей успешного развития.
Политика упускаемых возможностей
Заметим, что развитые страны поддерживают уровень расходов бюджетной системы государства в пределах 40 - 50% ВВП. Более чем трехкратное увеличение уровня государственных расходов в течение последнего столетия - с 10% ВВП в конце XIX века до 40-50% ВВП (в среднем по ОЭСР) в конце XX века и в настоящее время - объясняется резко возросшей ролью НТП в генерировании экономического роста: вклад новых знаний в прирост ВВП развитых стран оценивается в 80-90%.
Этот вклад формируется достижениями науки, внедрением новых технологий, интеллектуально-образовательным потенциалом трудовых ресурсов. Все эти составляющие определяются государственной научно-технической, экономической и социальной политикой. В силу специфической открытости науки и образования для общего пользования и невозможности приватизации знаний государство вынуждено финансировать около половины совокупных расходов на НИОКР и подавляющую часть расходов на образование. Именно за счет этих составляющих произошло многократное увеличение расходов государства, которое в условиях современного НТП вынуждено стать государством развития, приняв на себя обязательства по финансированию расходов на воспроизводство интеллектуально-человеческого потенциала и генерирование новых знаний.
В противоположность общемировой закономерности повышения значения функций развития современного государства структура расходной части бюджета России уже многие годы формируется под влиянием доминирующего значения обслуживания внешнего долга, остающегося единственным ярко выраженным приоритетом бюджетной политики правительства. Даже сейчас, после погашения половины внешнего долга и существенного снижения бремени расходов на его обслуживание, в целях успокоения иностранных кредиторов создан колоссальный Стабилизационный фонд (средства которого разрешается тратить только на погашение внешнего долга), отвлекающий из экономики до 10% ВВП. Его величина, планируемая на конец будущего года в 2242 млрд. руб., почти равна верхнему пределу государственного внешнего долга, устанавливаемому на уровне 79, 2 млрд. долл. Стопроцентного резервирования внешних обязательств государства не знает ни одна страна - это делает бессмысленными какие-либо внешние заимствования. Российское правительство возвело интересы иностранных кредиторов до уровня главной цели бюджетной политики, расплачиваясь за их спокойствие половиной федерального бюджета.
Оборотной стороной замораживания денег в Стабфонде является торможение экономического роста. Планируемый в будущем году вывод из экономики более 776 млрд. долл. в форме профицита федерального бюджета означает соответствующее уменьшение конечного спроса и, следовательно, прироста ВВП. Создание инвестиционного фонда в размере 69, 7 млрд. руб., даже с учетом ассигнований на финансирование целевых и инвестиционной программ общим объемом в 476, 2 млрд. руб., лишь отчасти компенсирует депрессивное влияние огромного профицита бюджета. Последнее усиливается странной политикой правительства по наращиванию внутреннего государственного долга - без какой-либо нужды правительство планирует размещение на рынке под немалый процент дополнительных финансовых обязательств на сумму 172 млрд. руб.Тем самым оно на эту же сумму (или на 4%) уменьшает инвестиционный потенциал частного сектора.
Всего же "замораживание" в Стабилизационном фонде 2242 млрд. руб. означает принудительное снижение экономической активности на 9, 2% ВВП, в том числе снижение прироста ВВП в текущем году на 6% ВВП, а в будущем - на 3%. По сути, это и есть политика упускаемых возможностей, которой хотел бы избежать президент. Вопреки его призыву "добиться более ощутимых результатов" чистый вклад деятельности его правительства в экономический рост остается отрицательным.
Как следует из изложенного выше, выполнение президентских установок о "концентрации бюджетных ресурсов на повышении качества жизни граждан" требует пересмотра всей структуры федерального бюджета и его базовых характеристик. Для того чтобы выйти на общепринятые в мире стандарты финансирования социальной сферы, необходимо повысить расходы на образование до 7% ВВП (на будущий год планируется 3, 6%), на здравоохранение - до 5% ВВП (на будущий год планируется 2, 5%), на науку - до 2, 5% ВВП (планируется 1, 6%), на культуру - до 1, 5% (планируется 0, 6%). Всего государственные расходы на социальную сферу должны быть повышены на 7% ВВП. В этом случае все расходы государства составят 39, 9% ВВП, вплотную приблизившись к общепринятой в развитых странах пропорции.
Возможности для необходимого увеличения финансирования социальной сферы сегодня есть. Выведенные из обращения и замороженные в Стабфонде средства достигнут к концу будущего года, как уже отмечалось, 9, 2% ВВП. С учетом того, что у ЦБ достаточно инструментов регулирования денежного предложения, навязчивое стремление правительства ему помочь путем замораживания денег налогоплательщиков, полученных в результате производства общественно полезных благ (то есть заведомо неинфляционным образом), выглядит странным. Тем более что российская экономика остается демонетизированной: по отношению объема денежной массы к ВВП Россия отстает от развитых стран в 3-5 раз, уступая также по этому показателю многим постсоциалистическим странам. Следствием демонетизации экономики стал хронический кризис денежного обращения, выражающийся в острой нехватке кредитных ресурсов для рефинансирования производственной деятельности, дороговизне кредитов, массовых неплатежах, что является одним из главных препятствий экономическому росту. Своей "стерилизационной" политикой правительство лишь усугубляет этот кризис, искусственно снижая обеспеченный уже предложенными на рынок товарами конечный спрос и замедляя тем самым рост производства и доходов населения.
К концу будущего года правительство намерено довести свою политику стерилизации денежного предложения до логического абсурда, доведя объем денег, замораживаемых в Стабилизационном фонде, до величины денежной базы, которая прогнозируется на начало будущего года в объеме 2202 млрд. руб. Всего же вместе с международными резервами Центробанка государство выводит из экономики количество денег, втрое превышающее объем денежной базы. Иными словами, каждый находящийся в обращении рубль резервируется тремя рублями, выводимыми из экономического оборота в международные резервы ЦБ или в Стабилизационный фонд правительства. Эта абсурдная политика стерилизации возможностей экономического роста должна быть прекращена. В борьбе с инфляцией правительству следует не подменять Центробанк, а заняться своим делом - проведением жесткой антимонопольной политики в целях пресечения злоупотреблений монополистов, раскручивающих рост цен. Тем более что, по признанию самого правительства, с начала года главным фактором повышения темпов инфляции стал более высокий, чем в прошлом году, рост регулируемых цен и тарифов на услуги, оказываемые населению.
Задачи поставлены, ресурсов нет
Только предложенным выше образом можно обеспечить реальное повышение уровня жизни граждан. Оставаясь в рамках внесенного правительством проекта бюджета на будущий год, существенного улучшения добиться невозможно. К примеру, президент ставит задачу: в начале 2006 года "заработная плата участковых терапевтов, педиатров и врачей общей практики должна в среднем вырасти на 10 тысяч рублей в месяц, а медсестер -как минимум на 5 тысяч рублей". В действительности проектом бюджета на будущий год предусматривается, что оплата труда работников бюджетной сферы составит в среднем 7599 рублей в месяц. Ее планируемый рост на 9, 3% по сравнению с нынешним годом не решает проблемы удручающей бедности учителей, врачей, работников других профессий бюджетной сферы, семьи большинства которых уже многие годы не могут свести концы с концами. Для сохранения кадрового потенциала образования, науки, здравоохранения и культуры необходимо как минимум удвоение оплаты труда занятых в них специалистов. Для этого потребуется более 900 млрд. руб. Весь же прирост расходов на образование, культуру и здравоохранение планируется на 108 млрд. руб. Этих денег едва хватит на объявленное президентом повышение оплаты труда отдельных категорий медиков и лучших учителей. Да и сам подход к решению этой проблемы не выдерживает критики - чем хуже остальные специалисты, оплата труда которых останется на том же уровне? Почему хирург или отоларинголог должны получать вдвое меньше врача общей практики?
Существенное увеличение средств, выделяемых на оказание высокотехнологической медицинской помощи, - необходимая и давно назревшая мера. Но как быть с обычной специализированной медицинской помощью, которой пользуются все граждане и качество и доступность которой резко снижаются? При таком подходе мы рискуем остаться с участковыми врачами и высокотехнологическими медцентрами для избранных - на хирургов, окулистов, отоларингологов и других специалистов, работающих в обычных больницах и поликлиниках, дополнительных средств государство не выделяет. Понятно, что частные страховые компании не желают оплачивать высокотехнологическую медицинскую помощь своим клиентам, и наше государство услужливо облегчает им бремя затрат на эти цели. Но нельзя же системную политику восстановления и развития здравоохранения подменять решением отдельных проблем частного бизнеса, подвизающегося на распределении государственных денег.
Аналогичные вопросы возникают и в отношении оплаты труда учителей. Президент признает, что "низкая зарплата педагогов - это одна из ключевых проблем российской школы". Он ставит задачу увеличения зарплаты "в бюджетной сфере в полтора раза в реальном выражении в течение ближайших трех лет". Но в будущем году она увеличится лишь на 10%.
На фоне критической недооценки труда учителей, 80% которых не могут обеспечить свои семьи доходом даже в размере прожиточного минимума на человека, принимается решение "учредить ежегодные поощрения в размере 100 тысяч рублей для 10 тысяч лучших учителей страны". Как эти деньги будет распределять районное начальство? Можно говорить с уверенностью, что такой способ решения проблемы общего повышения оплаты труда учителя породит справедливые обиды и недовольство большей части педагогов, незаслуженно обойденных при распределении поощрений в размере годовой зарплаты.
Еще одним недоразумением может стать объявленное президентом повышение "на 25% заработной платы квалифицированных научных сотрудников в среднем до 30 тысяч рублей". Согласно замыслу министра образования и науки это повышение будет достигнуто за счет 25-процентного сокращения бюджетных ставок и отсечения от бюджетных денег ученых, работающих по контрактам со сторонними организациями. А поскольку лучшие ученые, как правило, востребованы и имеют контракты и гранты от сторонних организаций, их повышение оплаты труда не коснется. Более того, им придется отказаться даже от тех денег, которые они получают из бюджета сейчас. Столь странное решение задачи повышения оплаты труда ученых за счет их наиболее востребованной и продуктивной части вызывает по меньшей мере недоумение. Для правильного решения этой задачи необходимо увеличить ассигнования на науку как минимум вдвое по сравнению с проектом бюджета на будущий год.
Еще одна не подкрепленная ресурсами задача, поставленная президентом, - "обеспечить значительный рост объемов жилищного строительства по отношению к уровню 2004 года не менее чем на одну треть". В будущем году на цели жилищного строительства согласно целевой программе "Жилище" выделяется 22, 3 млрд. руб. Для решения же задачи, поставленной президентом, исходя из сложившейся на сегодняшний день стоимости строительства потребуется 270 млрд. руб. Даже с учетом того, что большую часть средств оплатит население, бюджетных ассигнований для стимулирования строительства жилья заявленными темпами будет явно недостаточно. Аналогичная ситуация возникает и с решением президента о "необходимости дополнительной поддержки сельхозпредприятий, в том числе крестьянских и подсобных хозяйств". По оценкам специалистов, для поддержания только воспроизводства сельскому хозяйству необходима государственная помощь в размере не менее 60 млрд. руб. В бюджете будущего года на эти цели выделяется вдвое меньше. Без изменения основных характеристик проекта федерального бюджета эту задачу не решить.
***
Обращение президента к руководителям Госдумы не может быть выполнено в рамках проекта федерального бюджета на будущий год, внесенного правительством. Для этого должны быть пересмотрены его основные характеристики, в том числе увеличение расходной части более чем на триллион рублей за счет дополнительных источников и соответствующего сокращения Стабилизационного фонда. Возможности для этого есть. Общемировая практика бюджетной политики подтверждает целесообразность соответствующего увеличения бюджетных расходов, доля которых в структуре ВВП по-прежнему будет ниже, чем в европейских странах. Тогда структура федерального бюджета будет сориентирована на развитие и обеспечение социальных гарантий в соответствии со стандартами развитых стран. Но пока нет политической воли и явно недостает квалификации министрам, отвечающим за социально-экономическую политику исполнительной власти. Едва ли они способны будут решить поставленные президентом задачи, воспользовавшись предложениями ведущих ученых страны.
Если внесенный правительством проект бюджета не будет пересмотрен и его основные характеристики будут утверждены, то поставленные главой государства задачи заведомо не будут выполнены. Президента снова обманут его услужливые подчиненные. А государство в очередной раз обманет свой народ. Только кто за это ответит?