Версия для печати
Вернуться к списку

РЕФОРМА РАН: ПОПЫТКИ И ИТОГИ

Лето 2013 г. во многом прошло под знаком реформы Академии и сопротивления ей.

Последнее стало куда более эффективным средством консолидацини ученых, нежели до того - борьба за осмысленную реформу. К годовщине этих событий мы публикуем два раздела из работы извест-ного специалиста по экономике и организации науки доктора экономических наук, руководителя группы по научной и промышленной политике Сколковского института науки и технологий Ирины Денжиной "Реформа РАН: причины и последствия для науки в России". Полный текст работы вышел в серия электронных публикаций IFRI, посвящённых изучению России и других новых неза-висимых государств на постсоветском пространстве, - Russie.Nei.Visions.

Попытки реформы академического комплекса. Десятилетие безуспешных попыток

Первые попытки реструктуризации, касающиеся сети академических институтов, но не РАН как единой организации, датируются началом 2000-х гг. Тогда в Министерстве промышленности, науки и технологий был разработан план по изменению сети научных организаций, включая си-стему государственных академий наук.

Принципиальные идеи в отношении академического сектора науки, положенные в основу ре-структуризации, состояли в следующем[1].

1. Академические организации, которые выполняют исследования и разработки на высоком уровне, должны оставаться бюджетными учреждениями.

2. Менее успешно действующие академические организации должны быть переори-ентированы на оказание информационных услуг, то есть выполнять функции науч-ного обслуживания.

3. Часть академических организаций может стать коммерческими структурами, оста-ваясь при этом в системе Академии.

Реструктуризация должна была проходить постепенно, однако согласования затянулись, и факти-чески сложившаяся организационная структура не подверглась изменениям.

Следующий этап можно отсчитывать с 2005 г., когда Министерство образования и науки РФ (МОН) совместно с Президиумом РАН разработало «Программу модернизации структуры, функ-ций и механизмов финансирования РАН и других академий». В этом документе уже упоминалась необходимость составления рейтинга академических научных организаций на основе набора количественных индикаторов, поддержки лучших институтов за счёт дополнительного бюджетного финансирования, а также создания системы управления неиспользуемым в научной работе имуществом.

Однако все свелось только к уточнению организационно-правового статуса и функций государственных академий. Они стали государственными некоммерческими организациями, что изменило процедуры утверждения Президента академии и её Устава. Устав РАН стал утверждаться Прави-тельством РФ по представлению общего собрания РАН, а Президент РАН по-прежнему избирался Общим собранием членов Академии, но стал утверждаться в должности Президентом РФ. Это создавало основу для большего контроля Академии, хотя и при прежней схеме всегда проходили консультации с Президентом по вопросу выбора ключевых фигур в РАН. При этом регулирование финансовых потоков и имущества не изменилось. За государственными академиями наук было также сохранено право самостоятельно определять численность работников и систему оплаты труда в подведомственных ей организациях, и основные направления расходования средств.

Новый Устав РАН стал обсуждаться в 2007 году. И тогда же появился «Проект Модельного Устава государственной академии наук», чьё авторство так и не было определено. Таким образом, практика разработки планов реформирования РАН инкогнито началась уже в то время, что повто-рится во время последней реформы 2013 г. В центре внимания находилось положение Модельного Устава, согласно которому в систему управления РАН вводился Наблюдательный совет, который должен был включать трёх представителей Академии, трёх – правительства, и по одному предста-вителю от Государственной Думы, Совета Федерации и Администрации Президента. Ему передавались распорядительные функции, касающиеся управлениями финансами и имуществом Акаде-мии.

Модельный Устав был недостаточно проработан, и это дало возможность Академии отстоять альтернативный проект, который затем утвердило Правительство[2]. Новый Устав позволил Академии расширить свои полномочия в распоряжении финансовыми средствами и имуществом. РАН стала полноправным субъектом бюджетного планирования и фактически была приравнена к орга-ну федеральной власти. Академические структуры были также наделены правом выступать в качестве учредителей других организаций[3].

Следующий этап наступил в 2012 году, с приходом нового правительства. Министр образования и науки Д. Ливанов в первом же интервью после занятия своего поста фактически объявил о грядущей реформе всего научного сектора страны, первым этапом которого будет всесторонняя оценка результатов работы научных организаций и вузов[4].

Следует отметить, что еще на посту заместителя министра науки, который он занимал в 2005-2007 гг., Д. Ливанов предлагал реформировать РАН, однако в то время, по его мнению, он «ока-зался фактически один с этой идеей»[5]. Обращаясь к истории реформ, рассмотренной выше, мы видим, что как раз в эти годы и предпринимались попытки реформировать РАН через изменение её Устава и корректировку нормативно-правового регулирования. Однако данные подходы оказа-лись недостаточно радикальными, а авторитет руководства Академии, его связь с высшим руко-водством страны – сильными. Академия наук смогла выстоять, не проводя серьёзных внутренних изменений.

Полемика вокруг РАН обострилась после того, как РАН провела в 2012 году оценку эффективно-сти работы своих институтов – по методике, включающей 130 критериев, в том числе таких, как включенность в международное сотрудничество, результативность работ, коммерческий потенциал исследований и разработок, ресурсная обеспеченность, перспективность тематик.

Согласно результатам оценки, из 297 эффективными являются 290 институтов[6]. Такой итог можно трактовать либо как неприменимость исключительно количественных критериев, либо как неадекватность выбранных показателей для выявления истинной ситуации в академической науке и её «болевых точек»[7], либо как сознательное улучшение результатов.

История попыток реформирования академического комплекса говорит о том, что правительство планировало реформы без тщательных согласований с РАН, а предлагавшиеся подходы и методы не были до конца продуманными. Это давало Академии возможность критиковать несостоятель-ность предложений, предотвращая тем самым радикальные изменения.

Однако 2013 год показал, что такие перемены возможны в одночасье: три государственные акаде-мии практически перестали существовать, несмотря на по-прежнему непродуманные меры и на попытки сопротивления как самой Академии, так и её сторонников. Это доказывает, что дело не в качестве государственной политики, а наличие сильной политической воли на самом высоком уровне[8].

Суть реформы 2013 года

В июне 2013 г. стартовал процесс реформирования академического комплекса страны, предусмат-ривающий слияние трёх государственных академий – РАН, РАМН и РАСХН – с одновременным лишением их подведомственных научных институтов, и создание нового федерального агентства для управления имуществом трёх академий.

Законопроект N305828-6 «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» появился неожиданно и, в нарушение действующего законодательства, согласно которому должно проводиться общественное обсуждение, был сразу внесён в Государственную Думу. Эта новость застигла врасплох даже руководство Академии, и сплотило ранее относительно разрозненное научное сообщество, что выразилось в серии протестов против реформы РАН. Главная претензия учёных состояла в том, что реформаторы меньше всего продумали то, какой должна быть даль-нейшая судьба не Академии как ведомства, а научных институтов и собственно тех, кто в них ра-ботает. Как отклик на ситуацию в октябре была создана Комиссия общественного контроля за реформой Академии наук, куда вошло 10 общественных организаций науки и образования[9]. Таким образом, действия правительства стали катализатором объединения сил гражданского общества в науке, что можно считать одним из немногих позитивных эффектов плохо продуманной реформы.

Профильное министерство – МОН – от авторства отказывалось, хотя если внимательно проследить логику развития событий, то становится очевидным: МОН было если не драйвером, то одним из идеологов предложенного варианта реформы РАН. Министр образования и науки Д. Ливанов неоднократно делал заявления свидетельствующие о работе в данном направлении. Так, в марте 2013 г. он отмечал, что академическая форма организации науки в XXI веке бесперспективна, её надо менять, и он будет для этого делать все от него зависящее[10].

Менее последовательной выглядела на фоне развернувшихся событий позиция первых лиц государства. Президент страны, казалось, не был сторонником радикальных мер в отношении РАН. В апреле 2013 г. на встрече с президентом РАН Ю. Осиповым он подтвердил необходимость дальнейшего развития «важной для нас структуры, которая называется Академия наук Российской Федерации»[11]. А председатель правительства Д. Медведев заявлял в августе 2012 г., что «реформирование академии, и это моё глубочайшее убеждение, – это задача не столько государственная, сколько задача самой Академии наук»[12]. Все это давало надежду на то, что, как и раньше, про-цесс можно остановить. Но это это впечатление оказалось обманчивым.

Даже после двух чтений в Государственной Думе проект оставался небрежно прописанным и со-держал неоднозначные положения, например, в отношении юридического статуса и подчинения региональных отделений РАН. Было не вполне понятно, кому будут подчиняться институты реги-ональных отделений РАН, и вообще идёт ли речь об отделениях или научных центрах РАН. Руководство РАН предложило внести в него пять основных поправок, текст которых показывает, насколько радикальными были прописанные в проекте закона изменения:

1) Не ликвидировать РАН, а реорганизовать её путем объединения с РАМН и РАСХН.

2) Сформулировать основную цель РАН как проведение фундаментальных и прикладных исследований.

3) Разделить полномочия между РАН и создаваемым Агентством (позднее названным Федеральным агентством научных организаций - ФАНО) – так, чтобы за ФАНО была закреплена только функция управления имуществом РАН.

4) Возвратить статус юридических лиц существующим трём региональным отделениям РАН – Уральскому, Сибирскому и Дальневосточному.

5) Сохранить двухступенчатую систему званий членов-корреспондентов и академиков, и оставить за РАН право решать, как и когда избирать новых членов РАН.

После трёх чтений проекта закона руководству РАН удалось отстоять большинство поправок, од-наконаряду с управлением имуществом Академии были лишены главного – сети подведомствен-ных научных институтов.

Закон был принят 27 сентября 2013 г.[13], и тогда же вышел Указ Президента РФ «О федеральном агентстве научных организаций»[14]. Только после этого началась разработка положения о прин-ципах работы ФАНО и его полномочиях. Они были значительно расширены в сравнении с исход-ными планами. Постановление правительства РФ «О федеральном агентстве научных организа-ций» было подписано 25 октября 2013 г. (№950), и из утверждённого положения следует, что для деятельности ФАНО не сформулировано ни целей, ни задач, однако все ключевые вопросы, свя-занные с финансированием, имуществом институтов, социальной сферой, закупкой оборудования и реактивов, стали его прерогативой. Предложения РАН «учитываются», но только по двум видам деятельности – при разработке планов проведения фундаментальных и поисковых исследований, а также при утверждении программ развития научных организаций, подведомственные Агентству, государственных заданий на выполнение фундаментальных и поисковых исследований.

Таким образом, планирование научной деятельности не было целиком передано ФАНО, но роль РАН стала второстепенной. При этом Академия наук вела переговоры о сохранении за собой ряда институтов широкого профиля[15], в том числе несколько музеев и архивов, однако в окончатель-ный список из 1007 организаций, передаваемых в ФАНО, вошли все организации государственных академий, от научных институтов до ведомственных поликлиник и детских садов[16].

Следует отметить, что произошедшие изменения действительно устраняют конфликт интересов, существовавший в РАН, где были совмещены функции распределения и расходования средств. Однако, так и не была определена цена такого варианта реформы РАН[17], а последствия ликви-дации РАН не просчитаны ни в одном из подготавливаемых в стране прогнозов долгосрочного развития. Неопределенность ситуации сохраняется: в частности, Устав объединённой РАН, утвержденный Общим собранием Академии 27 марта 2014 г., содержит достаточно широкие фор-мулировки в части, касающейся взаимодействия с ФАНО и участия в деятельности бывших ака-демических институтов. Предполагается дальнейшая корректировка Устава, а нынешний его вари-ант утвержден для того, чтобы новая РАН завершила организационное оформление[18]. Может радикально измениться и состав руководителей бывших академических институтов – согласно одному из поручений Президента по итогам заседания Совета по науке и образованию, к руково-дителям научных организаций могут начать применять те же возрастные требования, что и к рек-торам вузов[19]. Так, в вузах ректор должен оставить должность по достижении им 65 лет, а мно-гие из ныне действующих руководителей академических учреждений старше этого возраста.

Непродуманность реформирования быстро стала очевидной: уже 31 октября 2013 г. Президент страны ввел мораторий сроком на один год на сделки с имуществом академического комплекса и кадровые изменения, что впоследствии было зафиксировано в перечне его поручений[20]. Это до-статочно реалистичный срок для того, чтобы проработать шаги по обеспечению дальнейшего функционирования институтов, ранее находившихся под управлением РАН, РАМН и РАСХН.

Жизнь «после» реформы. Последствия для академического сектора

Несмотря на то, что оценка институтов по логике должна осуществляться до разработки плана ре-форм, в России процессы ликвидации Академий и разработки критериев оценки организаций, в том числе академических, шли одновременно. В ноябре 2013 г. появилось постановление прави-тельства о корректировке системы оценки результативности деятельности научных организа-ций, согласно которому основными подходами к проведению оценки стали:

1) вневедомственный характер, создание межведомственной комиссии по оценке результативно-сти научных организаций, на которую возложено немало задач, включая определение минималь-ных значений оценочных показателей.

2) объединение научных организаций в референтные группы независимо от их ведомственной принадлежности с учетом областей научных знаний и видов проводимых научных исследований;

3) использование показателей, применяемых для оценки результативности деятельности научных организаций в экономически развитых странах.

Два последних аспекта недостаточно проработаны, поскольку оценка, судя по всему, будет прак-тически исключительно количественной. Для каждой референтной группы, в зависимости от про-филя институтов, будет определена комбинация из 6-7 показателей, наделённых определённым весом. Отклонение по итоговым показателям автоматически будет относить тот или иной институт к группе лидеров, стабильно работающих, либо утративших научный потенциал. Потенциально опасным является положение, согласно которому число победителей не может превышать одной трети от общего числа участников соответствующей референтной группы. Если в референтной группе вдруг окажется много сильных институтов, часть из них все равно должна быть признана слабыми.

К концу 2013 года Министерство образования и науки представило список из 25 критериев оценки организаций, разбитых на 4 основные группы. Результативность и востребованность научных ис-следований будет оцениваться преимущественно на основе библиометрических показателей, а также патентной статистики, числу созданных малых предприятий, и объёмам привлечённого фи-нансирования. Развитие кадрового потенциала рассматривается в узком смысле, как подготовка (по количеству) аспирантов и докторантов, а также как число лиц, прошедших стажировки. Инте-грация в мировое научное пространство – это вновь библиометрия, теперь уже показатели по международному соавторству. В этой же группе есть показатели, вызвавшие сильное оживление и дискуссии в научном сообществе – «количество положительных и нейтральных упоминаний орга-низации в средствах массовой информации» и «число посещений официальных сайтов и интернет-страниц организации по подсчетам удалённых систем, Яндекса и Мэйла.ру»[23]. Очевидно, что такие показатели могут сильно искажать реальное положение дел. Последняя группа показателей – традиционная и включает стандартные данные о финансах, кадрах, возрастной структуре работников, уровне оплаты труда и т.п.

Предложенная МОН система оценки примечательна тем, что в значительной мере опирается на библиометрические показатели, ограничения которых хорошо известны. Более того, использова-ние библиометрии при оценке эффективности все больше оспаривается даже на мировом уровне. В частности, на практике все больше цитат собирают не обязательно сильные работы, но выполненные по модным темам. Более того, журналы начинают искусственно накручивать ци-тирование опубликованных в них статей, для повышения своих импакт-факторов[25].

Таким образом, система оценки организаций находится даже ещё не в тестовом режиме, и в ней пока не учитывается то, что наиболее объективная оценка достигается при комбинации количе-ственных и экспертных оценок. Важность научных достижений далеко не всегда может быть вы-ражена количественно, и тем более в терминах «экономической эффективности».

Последствия для науки в России

Подход к проведению реформирования академического комплекса, выбранный правительством, кажется не таким уж неожиданным, если рассматривать его сквозь призму прежних попыток ре-структуризации. Самореформированием Академия была не в состоянии заниматься, а все попытки внешнего воздействия были ею отражены. Это и привело к реформе-перевороту, когда проект постановления разрабатывался в обстановке полной секретности, а его непосредственные авторы так и не были названы. Иными словами, никто не взял на себя ответственность за совершённые действия. Соответственно, не будет и виновных в случае провала «операции».

То, что сначала были предприняты действия, а потом начались обсуждения, внесение поправок, и так и не была проведена санация институтов РАН, и практически не обсуждались вопросы буду-щей организации научной работы академических институтов и групп, говорит о том, что главная цель состояла не в формировании новой, комфортной для ученых системы, способствующей раз-витию перспективных научных исследований, а прежде всего в разрушении действующей струк-туры.

Необходимость таких радикальных мер была совсем не очевидна. Возможны были более «мягкие» варианты реформ, например, через изменение условий финансирования и организации научной работы. Это включает в себя обеспечение ротации кадров на руководящих позициях, введение возрастных ограничений, расширение конкурсного финансирования, распределение базового фи-нансирования на основе оценки результатов работы институтов за определенный период времени (3-5 лет), введение требования преподавания в вузах для занятия определённых позиций в акаде-мических институтах. В дополнение могли быть введены меры, поощряющие внутреннюю мо-бильность научных кадров, гибкость состава научных коллективов. Разделение функций управле-ния имуществом, распределения финансирования и выполнения научных исследований также можно было осуществить без ликвидации трех академий и сливания их в одну структуру.

То как произошел слом академической системы и остающийся открытым вопрос зачем, вызывают пессимизм. Усилились эмиграционные настроения, особенно в среде научной молодежи, о необ-ходимости выбора «профессия или страна»[26] стало говориться чаще. Более того, президент РАН В. Фортов отметил, что «утечка умов» среди молодежи уже началась[27]. Это подтверждают и данные экспресс-опроса молодых учёных об их отношении к реформе РАН[28]. Почти 70% вос-приняли её негативно, полагая, что такой подход к преобразованиям приведет к окончательному разрушению фундаментальной науки. При этом более половины опрошенных считают, что изменения в академической системе нужны, но проводить их надо было постепенно. Около 3% плани-руют отъезд за рубеж, и эта цифра может возрасти, поскольку активизировались зарубежные ре-крутеры, предлагающие молодым российским ученым из академических институтов позиции в зарубежных научных центрах. Как справедливо было отмечено авторами исследования, отъезд даже нескольких перспективных ученых может поставить под удар развитие определённых областей исследований. Если принять во внимание, что Россия уже не входит в группу лидирующих стран по 100 наиболее перспективным научным направлениям[29], возможное усиление оттока молодых ученых за рубеж только усугубит положение. А неконкретность замыслов и потому дальнейших мер правительства в отношении научных институтов вряд ли повысят научную отдачу, по крайней мере, в среднесрочной перспективе.