Версия для печати
Вернуться к списку

НАУКА ПО ПОЛНОЙ ПРОГРАММЕ

Главный документ, в соответствии с которым ближайшие восемь лет будет развиваться сектор исследований и разработок, – государственная программа РФ «Развитие науки и технологий» – написан и сейчас находится на согласовании в разных ведомствах. Он определяет приоритеты государственной политики в области R&D, а также суммы, которые предполагает направить государство на развитие науки и технологий до 2020 года. Возможно, в проект программы ещё будут вноситься корректировки, но в целом, по имеющейся у нас информации, процесс создания документа вышел на финишную прямую. Качество подготовки госпрограммы, её цели и содержание мы попросили оценить экспертов, которые на разных этапах оказывались вовлечёнными в разработку документа.

Контроль за каждым шагом

С чего всё начиналось, как продвигалось и к чему пришло, – разъяснил заместитель главного учёного секретаря Президиума РАН Владимир Иванов:

– Разработка государственной программы началась в 2010 году. Для этого Министерством образования и науки России была создана рабочая группа, которая собиралась несколько раз. Последняя встреча состоялась в январе этого года. Фактически же программа разрабатывалась НИУ ВШЭ, РАНХиГС и МАЦ (Межведомственный аналитический центр. – Ред.) под контролем Минобрнауки России, а идеологию задавали Минэкономразвития России и Минфин России. В настоящее время Минэкономразвития, Минфин, РАН, государственные академии наук программу согласовали, но, насколько мне известно, процесс ещё не завершен.

Теперь немного о структуре этого документа. Программа насчитывает семь подпрограмм. Фундаментальные исследования присутствуют в подпрограмме 1 «Фундаментальные исследования и развитие академического сектора науки», а также в подпрограмме 3 «Развитие университетской науки», подпрограмме 4 «Институциональное развитие сектора исследований и разработок», подпрограмме 6 «Развитие международного сотрудничества в сфере науки». Кроме того, предусмотрено целевое выделение средств на проведение фундаментальных исследований РАНХиГС и ВШЭ. Государственные академии наук как исполнители в явном виде присутствуют только в подпрограмме 1, хотя по логике и смыслу должны присутствовать во всех подпрограммах.

Таким образом, хотя в постановке задачи (раздел II программы) указана необходимость координации фундаментальных исследований совместно с РАН и Минобрнауки РФ, фактически фундаментальная наука разбросана по нескольким разделам программы, которые не взаимодействуют и не координируются между собой.

Что же касается вопросов финансирования, то, как я понимаю, здесь сделана попытка объединить все средства в одной программе, что, по-видимому, должно повысить эффективность управления бюджетными средствами. По сути (хотя разработчики это отрицают) речь идёт о восстановлении известной статьи бюджета «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу», которая была упразднена при принятии Бюджетного кодекса. Очень много претензий, обусловленных пресловутым 94-ФЗ, предъявлялось к ФЦП и ВЦП, поэтому принятие Госпрограммы – попытка сделать шаг в наведении порядка.

Никаких новых механизмов распределения средств в программе не предлагается. В настоящее время в зависимости от вида организации (РАН, госакадемии, РФФИ, РГНФ, ГНЦ, НИЦ, ведущие университеты и т.д.) законодательно предусмотрены различные механизмы финансирования научных исследований, поэтому создать унифицированный механизм финансирования вряд ли в наших условиях возможно, да и нет в этом необходимости.

Из нововведений я бы отметил то, что, в отличие, например, от национальных программ исследований многих европейских стран, в нашей госпрограмме большая роль отводится чиновникам. Они контролируют каждый шаг от определения приоритетов по направлениям исследований до непосредственного проведения фундаментальных исследований. Так, ответственным исполнителем по всем подпрограммам названо Минобрнауки России, а среди исполнителей подпрограммы 1 «Фундаментальные исследования и развитие академического сектора науки» наряду с госакадемиями наук и тремя университетами (МГУ им. М.В. Ломоносова, СПбГУ и РАНХиГС) присутствуют Минэкономразвития России и Управление делами Администрации Президента России. Такая же картина и по другим разделам: по подпрограмме 5 «Развитие межотраслевой инфраструктуры исследований и разработок» единственным исполнителем заявлен Минфин России, по подпрограмме 6 «Международное сотрудничество» – единственный исполнитель ГК «Росатом», подпрограмма 7 «Обеспечение реализации Программы» – единственный исполнитель Роспатент. Это новый подход к организации научных, в том числе фундаментальных, исследований, поскольку ранее ни в мировой, ни в отечественной практике органы государственной власти в проведении таких работ участия не принимали. Да и положениями об органах государственной власти за ними не закреплялись функции по проведению фундаментальных исследований, и научные подразделения в них до настоящего времени отсутствовали. Всегда ответственными исполнителями и исполнителями научных программ были исключительно научные организации. Таким образом, если следовать данной логике, центр тяжести проведения научных исследований смещается в сторону федеральных органов исполнительной власти. Но это также означает и то, что с учёных снимается всякая ответственность за качество проведённых работ, что, на мой взгляд, представляется неправильным.

Координатором должно стать Минобрнауки России

О перспективах федеральных целевых программ «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007–2013 годы» и «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России на 2009–2013 годы», а также о приоритетах, записанных в новом документе, и ответственности за госпрограмму рассказал заместитель директора Департамента инновационного развития и корпоративного управления Министерства экономического развития РФ Григорий Сенченя:

– В ранних версиях госпрограммы «Развитие науки и технологий» реализация мероприятий по направлениям указанных ФЦП после 2013 года действительно предполагалась в формате основных мероприятий. Это более простой инструмент в плане разработки и согласования, но у него есть существенный недостаток – в госпрограмме основные мероприятия описываются чрезвычайно сжато, и достаточно сложно защищать объемы финансирования, особенно дополнительные. Вопросы пролонгации этих ФЦП неоднократно поднимались Минэкономразвития России при обсуждении госпрограммы «Развитие науки и технологий», и сейчас мы получили на согласование концепции новых ФЦП. В настоящий момент идёт проработка вопроса, какой итоговый формат целесообразно выбрать для продолжения решения обозначенных в текущих ФЦП задач.

Что касается приоритетов, записанных в нынешнем проекте госпрограммы, то при их формировании учитывались направления технологического развития других госпрограмм, отраслевых стратегий, стратегических программ исследований технологических платформ, программ инновационного развития компаний с крупным государственным участием.

Всего текущим проектом программы предполагается проведение задельных исследований и разработок по восьми крупным тематическим областям: IT-технологии, биотехнологии, медицина и здравоохранение, новые материалы и нанотехнологии, транспортные и космические системы, рациональное природопользование, энергоэффективность и энергосбережение, междисциплинарные исследования социально-экономической и социальной направленности.

Эти тематические области соответствуют приоритетным направлениям и прогнозам развития, программным документам.

В части биотехнологий и биомедицины перечень приоритетов формировался с учётом положений Комплексной программы развития биотехнологий в Российской Федерации на период до 2020 года, утверждённой председателем правительства России Владимиром Путиным 24 апреля 2012 года, что поможет достичь заявленных результатов.

Каков механизм стыковки госпрограммы с научно-технологическими программами развития других российских министерств?

– Минэкономразвития России считает, что Минобрнауки России должно координировать все научные исследования в России, финансируемые за счёт федерального бюджета. И Министерство образования и науки согласно с нашей позицией. Здесь мы выступали единым фронтом по включению в госпрограмму «Развитие науки и технологий» программ исследований министерств и академий наук – как большой, так и отраслевых. Сейчас в ГП не интегрированы только исследования РАМН.

Так, проектом госпрограммы предусмотрена разработка и принятие программы фундаментальных научных исследований Российской Федерации, включающей в себя в качестве самостоятельных блоков программу фундаментальных научных исследований государственных академий наук, а также планы (программы) фундаментальных научных исследований, проводимых (поддерживаемых) государственными научными фондами, национальными исследовательскими центрами (лабораториями), государственными научными центрами, ведущими отраслевыми научными организациями и высшими учебными заведениями (государственными университетами с особым статусом, исследовательскими и федеральными университетами).

По исследованиям других министерств, если они даже не включены в проект госпрограммы «Развитие науки и технологий», Минобрнауки России является согласующим органом, что позволяет ему эффективно координировать все исследования и, соответственно, научно-технологические программы развития.

Согласован ли проект госпрограммы РФ с Минэкономразвития России? Когда ожидается его внесение в правительство России?

– С Минэкономразвития России проект госпрограммы согласован концептуально. Это означает, что между нами нет разногласий в целях, задачах, мероприятиях и объёмах финансирования. Так, мы поддержали позицию Минобрнауки России о необходимости существенного увеличения расходов на исследования и разработки. Сейчас речь идёт о соблюдении методологических требований, исправлении технических ошибок.

Что касается сроков, то они установлены во втором после инаугурации Указе Президента Российской Федерации В.В. Путина «О долгосрочной государственной экономической политике» от 7 мая 2012 г. № 596 (первым указом от 07.05.2012 N 595 была установлена единовременная выплата ветеранам Великой Отечественной войны в связи с 67-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941–1945 годов). Программа должна быть утверждена в 2012 году.

Какую роль Минэкономразвития России будет играть в реализации госпрограммы?

– У Минэкономразвития России роль двоякая. С одной стороны, мы соисполнители программы и отвечаем за реализацию отдельных мероприятий, выступаем согласующим органом по большинству мероприятий. С другой стороны – отвечаем за мониторинг реализации всех государственных программ и контролируем их исполнение.

Какая ответственность предусмотрена за невыполнение целевых индикаторов госпрограммы?

– Есть норма в Постановлении Правительства РФ от 02.08.2010 №588, что «ответственный исполнитель (то есть орган власти, ответственный за реализацию) несёт ответственность за достижение целевых индикаторов и показателей госпрограммы». Какую ответственность – не уточняется, но меры дисциплинарного взыскания за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей, исчерпывающе приведены в статье 57 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Это может быть замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности, увольнение.

Роль РАН размыли

Замечания по качеству подготовки высказала заместитель директора Института мировой экономики и международных отношений РАН, академик Наталья Иванова:

– Разработку госпрограммы по развитию науки и технологий на 2012–2020 годы я рассматриваю, во-первых, как необходимость обеспечить взаимодействие и преемственность ряда государственных документов, посвящённых этим же или смежным вопросам (упомяну, например, утверждённую в ноябре . «Стратегию инновационного развития России до 2020 г.»). В этом контексте, может быть, разработчикам нынешнего проекта госпрограммы стоило начать, с одной стороны, с оценки выполнения целей и задач предыдущей государственной программы, действие которой закончилось. Хотя бы устроить констатацию для служебных целей. Это в развитых странах называется оценкой результатов и корректировкой политики конкретных ведомств. С другой стороны, требуется показать, насколько количественные цели и задачи новой программы соответствуют другим стратегическим документам страны: экономическим, политическим, финансовым, отраслевым. Эти моменты во многом определяют уровень проработанности самого документа и степень доверия к нему учёных и других участников научно-технологической деятельности. Всем важно понять: это чистый набор пожеланий, или, как говорится, «золотом по мрамору написано» – и тогда мы мобилизуемся, выстраиваемся и все силы посвящаем реализации программы.

Во-вторых, о фактическом содержании этого документа. Я бы не стала называть его революционным. В нынешнем виде он представляет собой, скорее, описание современного состояния дел в науке и технологиях с попытками улучшить некоторые направления. Фактически речь идёт об эволюционной концепции развития. То, что делалось предыдущие десять лет, примерно и будет делаться. Может быть, с небольшими изменениями приоритетов, которые не очень просматриваются.

Сами учёные вряд ли как-то ощутят, что наука стала развиваться в соответствии с новой госпрограммой.

Все имеющиеся сегодня формы финансирования сохраняются, предложены к расширению. Правда, насколько они будут усилены в реальности, большой вопрос. Мы знаем, что у нас приоритеты часто меняются на ходу. Вероятность того, что появятся новые инициативы, не предусмотренные в данной программе, остаётся довольно высокой, равно как и вероятность прекращения каких-то проектов, например, по бюджетным соображениям или по причине политической целесообразности.

В-третьих, обращает на себя внимание то, что данная программа, как и все наши подобные документы «научно-технологической и инновационной серии» декларирует основной целью развитие науки в интересах развития экономики и общества, поддержания и роста благосостояния людей. Это, конечно, правильно и важно, но всё же нужно учитывать, что наука имеет и собственную логику. Хорошо бы записывать такие вещи, как, например, «расширение фронта научных исследований» или «преимущество российских ученых по материально-техническому обеспечению исследований в каких-либо областях». Аналогичные программы в США, Китае, Японии, Евросоюзе ставят целью развитие самой науки и важных для учёных направлений, а не только развитие её в соответствии с внешними требованиями. Если мы всю науку подчиним прагматичным требованиям, то сильно обедним научный поиск. Даже в советские времена широта фронта научных исследований и технологические прорывы обеспечивались исключительными ресурсами, кадрами, идеологическим и политическим влиянием. Значение и ценность науки неизмеримо больше, чем непосредственные экономические интересы.

Из более конкретных замечаний – размытая роль Российской академии наук. РАН не представлена в программе в качестве отдельного объекта, а тонет в разделах о фундаментальных исследованиях, о секторе разработок. В лучшем случае там говорится «Минобрнауки совместно с РАН», «РАН и учреждения высшего профессионального образования». Хотя все мы прекрасно понимаем, что до сих пор основная наука в России сосредоточена именно в Академии. Неслучайно госпремии за науку из года в год получают сотрудники РАН. Скажите за рубежом словосочетание «российская наука», и его чётко проассоциируют с Российской академией наук!

Много двусмысленности

Что нужно доработать в госпрограмме, пояснил заведующий лабораторией моделирования экономической стабильности Центрального экономико-математического института (ЦЭМИ) РАН Александр Варшавский:

– По сравнению с первоначальным вариантом тот, что сегодня находится на согласовании в разных ведомствах, выглядит более полным. По крайней мере, в нём правильно отражена проблематика, связанная с развитием академического сектора науки, поддержкой развития науки в фирмах, в том числе, за счет государства; стимулированием трансфера перспективных технологий между гражданской и военной сферой. Это всё правильные предложения.

Но вместе с тем название документа «Развитие науки и технологий на 2012–2020 годы» гораздо шире, чем его содержание. Охвачено далеко не всё. Ничего не говорится про развитие сферы отраслевых исследований и разработок, которые в значительной степени сконцентрированы в химической промышленности и машиностроении. Следует помнить, что предпринимательский сектор выполняет сейчас более 60 процентов всех НИОКР, а ранее в СССР более 50 процентов всех фундаментальных исследований также выполнялось в отраслевом секторе науки. Может быть, эту программу следовало бы назвать «Развитие академической и вузовской науки по приоритетным направлениям»? Но тогда акценты должны быть другими.

Второй момент: в таких документах обязательно нужно прописывать персональную ответственность разработчиков. Надо прямо указывать, кто персонально руководил разработкой программы, кто за какой раздел отвечает – с указанием фамилии, места работы и должности. Например, ранее всегда указывался полный список участников разработки всех документов комплексной программы НТП страны. Когда всё скрыто за названиями ведомств, никто никакой ответственности не несёт и качество документа снижается.

Программе, на мой взгляд, требуется раздел, посвящённый управлению развитием науки и технологий. В проекте, который мы сейчас обсуждаем, подведён некоторый итог, но необходимо более чётко сказать, что из записанного в более ранних программах сделано, а что и почему не выполнено.

Должен быть анализ, ведь только на основе анализа предыдущего опыта можно разрабатывать программы и говорить о перспективах развития науки. В новой программе надо задать показатели, характеризующие эффективность органов управления, например, по части притока молодёжи в науку, работы аспирантуры и вузов.

А то сейчас большинство выпускников вузов работает не по специальности; аспирантуру каждый год оканчивают около 30 тысяч аспирантов и примерно 10 тысяч из них с защитой диссертации, но в сфере НИОКР численность исследователей-кандидатов наук за 2000–2010 гг. сократилась более чем на 5,5 тысячи человек; качество среднего образования ухудшается. За это должны отвечать соответствующие органы управления с выявлением причин невыполнения поставленных ранее задач.

Следующий момент: надо быть поаккуратнее с цифрами, так как их точность свидетельствует об уровне профессионализма разработчиков программы. Я специально взял и просуммировал цифры, которые записаны в каждой из семи подпрограмм. У меня за 2020 год по сумме всё сходится, а за 2012 год сумма намного меньше заявленной общей – примерно на 50 млрд рублей. Кроме того, почему-то цифры, отражающие суммы затрат на реализацию подпрограмм по годам, очень скачут. Например, шестая подпрограмма: на 2012 год – 6 млрд, 2013 – 7 млрд; на 2014 – сразу 32 млрд рублей; пятая подпрограмма: в 2013 – 7 млрд, в 2017 – 31 млрд, в 2018 – 19 млрд, в 2020 – 9 млрд рублей. Надо как-то объяснить, почему именно такие суммы по годам, отчего они так разнятся. Кроме того, указывается, что цифры даются в ценах соответствующих лет. Но если мы заложим в расчеты инфляцию порядка 8–10 процентов, то получится несколько иная картина – средств на науку в постоянных ценах в 2020 году будет выделено на 10–25 процентов меньше, чем в 2012 году. И так везде, по всем подпрограммам! Наконец, удельный вес высшего образования во внутренних затратах на науку приуменьшается – даётся цифра 7,1 процента, хотя уже в 2010 году он достиг 8,4 процента, т.е. приближается к уровню Японии. В государственных программах нужно, чтобы был полный порядок с цифрами.

Хотелось бы, чтобы разделы были пропорциональны по объему. Например, РФФИ и РГНФ посвящено намного больше страниц, чем академическому сектору, хотя роль этих фондов для развития науки и технологий, а также их доля по финансированию намного меньше. Кроме того, в задачах подпрограммы 2 «Прикладные проблемно-ориентированные исследования и развитие научно-технического задела в области перспективных технологий» основной акцент почему то делается преимущественно на разработке новых материалов, хотя существует много других перспективных направлений.

Далее следует приблизить к жизни задачи, которые ставятся в программе. Например, говорится о том, что приоритеты нацелены на дальнейшее накопление научного потенциала. И тут же пишется, что численность исследователей из года в год сокращается. Какое «дальнейшее накопление» в таком случае имеется в виду?

Показателен пример с авиацией. В то время как в России имеются проблемы с развитием региональной авиации, в программе говорится о «создании инновационной, интеллектуальной транспортной системы, основанной на применении летательных аппаратов индивидуального пользования пассажирского назначения, а также беспилотных летательных аппаратов для мелкопорционных грузов». То есть надо развивать так же, как в Америке, индивидуальные самолёты и вертолёты. Но это, как мне кажется, далеко не та задача, о которой следует говорить в российской госпрограмме.

То же относится к разделу, посвящённому общественным и гуманитарным наукам. Там что ни пункт – прогнозирование глобальных тенденций: скажем, анализ мировых финансовых рынков, встраивание России в систему международного разделения труда. Четыре пункта из шести включают в себя слово «глобальный». И ничего не сказано о том, что получит от этого Россия. А ведь общественные и гуманитарные науки прежде всего должны ставить и решать проблемы демографии, семьи, неравенства, этики и морали. Не хотелось бы, чтобы всё ограничивалось только глобализацией…

Можно отметить и много двусмысленных предложений. Например, «повышение среднего уровня оплаты труда в сфере исследований и разработок, в т.ч. за счёт реструктуризации сектора». Что вообще подразумевается здесь под реструктуризацией? Её можно по-разному понимать.

Общее впечатление: проект, который сегодня рассматривается, серьёзно доработан относительно первого варианта, но ещё не может называться главным стратегическим документом, в соответствии с которым должно идти развитие науки и технологии в стране в ближайшее десятилетие. Помимо того, что в корректировке нуждаются отдельные моменты, о которых сказано выше, его ещё нужно сделать менее обтекаемым, более конкретным и приближенным к реальной жизни. Конкретные предложения уже много лет подряд обосновывались и публиковались в многочисленных статьях и монографиях, подготовленных научными работниками институтов РАН, а также Минобрнауки. Всё уже есть, надо только ознакомиться с этим, понять и правильно использовать.