Версия для печати
Вернуться к списку

Организация госаккредитации

Рабочая группа Комитета по науке и образованию Совета Федерации разработала законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике», предполагающий кардинальное реформирование системы организации науки — восстановление института госаккредитации научных организаций. Редакция STRF приглашает все заинтересованные стороны к дискуссии по ключевым положениям законопроекта, и публикует собственный комментарий по этой теме.

Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» (в части законодательного регулирования государственного сектора науки) направлен, главным образом, на детализацию понятийного аппарата ФЗ о науке, введение дополнительных требований, позволяющих относить организации к научным организациям государственного сектора науки, в том числе, критериев для уточнения статуса организаций, относящихся к системе государственных научных центров.

По замыслу разработчиков законопроекта, данные нормы позволят упорядочить взаимоотношения, возникающие в процессе формирования и исполнения государственного заказа на НИОКР между федеральными органами исполнительной власти и организациями, которые имеют право участвовать в конкурсных процедурах по закупке научно-технической продукции в рамках 94 ФЗ «О государственных закупках».

Позиция разработчиков законопроекта сводится к тому, что текущее определение научной организации и отмена в 2005 году института аккредитации научных организаций привела к тому, что «в результате к участию в конкурсах на выполнение НИОКР по государственным контрактам получили доступ организации, зачастую не обладающие научными кадрами должной квалификации и не имеющие необходимой материально-технической базы... Как результат — снижение уровня проводимых исследований и разработок» (из Пояснительной записке к законопроекту). Отметим, что изменения (ограничения), которые предлагают внести авторы законопроекта, могут привести к тому, что существенно сократится перечень организаций, которые будут выполнять государственные контракты на НИОКР; по сути, будут вновь установлены административные барьеры, препятствующие привлечению финансирования со стороны бизнеса (в данном случае — малого и среднего высокотехнологичного бизнеса) в НИОКР.

Никакой критики не выдерживает ставший уже расхожим политическим лозунгом аргумент о «демпинге» со стороны коммерческих компаний для побед в государственных конкурсах. Эта проблема в рамках финансирования НИОКР действительно существует, однако, во-первых, является гипотетической, во-вторых, для её устранения необходимо совершенствовать не закон "О науке и государственной научно-технической политики", а 94ФЗ, где критерий цены работы являлся определяющим при оценке заявок. Сейчас эта проблема, в определённой степени, решена, что работа по соврешентвования 94 ФЗ, пусть не просто, но идёт. Кроме того, «демпингом» в рамках государственных закупок НИОКР активно занимались и занимаются известные и авторитетные научные организации. Возникает вопрос: если участник конкурса, относящийся к крупному академическому институту, государственному научному центру или ГОУ ВПО снижает цену выполнения контракта, конкурируя за получение госзаказа, то почему это оценивается исключительно в негативном свете? Кроме того, следует учитывать, что значительная часть государственного заказа, распределяемого по конкурсам федеральных целевых программ и научных фондов, вообще может не оплачиваться, так как значительная часть отчётов составляется по результатам, полученных в рамках сметного финансирования или предыдущих заказов тому есть многочисленные подтверждения, в частности, на это указывала Счётная палата РФ в рамках плановых проверок)... Безусловно, из этого следует сомнение в компетентности конкурсных комиссий, которые работают с участниками конкурсов ФЦП, а в них входят преимущественно представители научного сообщества. Кроме того, авторы законопроекта не учитывают тот факт, что участие в государственных конкурсах частного сектора обеспечивает привлечение внебюджетного финансирования, что дает возможность внедрения конечного результата. Именно такой отдачи ждут от многочисленных конкурсов НИОКР руководители государства — Президент РФ и Председатель Правительства РФ.

В целом, данный законопроект не коррелирует с общей государственной политикой, нацеленной на интеграцию наука — образование — бизнес. Помимо этого, ряд предлагаемых нововведений не стыкуется с нормами действующего законодательства.

Тезис про высокую эффективность государственного сектора науки, как минимум, не бесспорный. Следует напомнить разработчикам, что именно низкий уровень научных исследований в государственном секторе науки, неэффективность сметной системы финансирования, отсутствие реального взаимодействия значительной части государственного сектора науки с реальной экономикой и образованием привёл к необходимости перехода на новые модели управления государственным сектором науки и новые инструменты финансирования этого сектора. Это — не голословные утверждения, неутешительные для государственного сектора науки выводы подкреплены официальными статистическими данными.

Работоспособные научные организации и научные группы успешно вписались и развиваются в рамках новой модели финансирования, в то время, как неэффективные коллективы пытаются лоббировать возвращение прежней, по своей сути — распределительной системы, организуя создание подобных законопроектов. Такая система существовала до 2005 года, когда тоже проводились конкурсы, но они были гарантированными для участников, воспроизводивших вместо нового знания (статьи в научных журналах мирового уровня) и новых технологий (патенты) многотомные бумажные отчёты.

Далее возражения по существу, хотя непонятно, насколько необходимо обсуждение юридических деталей, если сама идеология документа противоречит духу государственной политики по переходу России к постиндустриальной модели экономики.

Понятие «научная организация»

Предлагается новое определение научной организации:

«Научной организацией признается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, отвечающее следующим требованиям:

осуществление в качестве основной научной и (или) научно-технической деятельности, включая научные и (или) научно-технические услуги, а также подготовки научных работников;

объём выполняемой научной и (или) научно-технической деятельности, включая научные и (или) научно-технические услуги, должен составлять не менее пятидесяти процентов от общего объёма выполняемых работ;

наличие в организационной структуре учёного (научного, научно-технического) совета в качестве одного из органов управления. В состав учёного (научного, научно-технического) совета входят председатель, его заместители, учёный секретарь, а также члены совета, избранные в соответствии с учредительными документами научной организации из числа научных работников»

Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» (далее — ФЗ о науке) содержит чёткое определение «научной и научно-технической деятельности», термин «научные и научно-технические услуги» законом не определён. Также он не вводится в законопроекте, что ведёт к тому, что понятийный аппарат закона теряет свою однозначность.

Деятельность — представляет собой процесс, в данном случае, исследовательский, экспериментальный, теоретический, приводящий к определённому результату.

Вводя понятие научных услуг, тем самым, подразумевается оказание возмездных услуг, суть и порядок оказания которых определяется в соответствии с ГК РФ.

НК РФ оперирует с понятиями «научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы», суть которых также определяется ГК РФ. Именно при выполнении НИОКР НК РФ предусматривает определённые налоговые льготы, которые не распространяются на оказание «научных услуг» в силу неопределённости данного термина.

Введение данного термина можно объяснить тем, что именно благодаря оказанию возмездных услуг научная организация сможет обеспечить выполнение второго требования: чтобы объём выполняемой научной и (или) научно-технической деятельности, включая научные услуги, составлял не менее пятидесяти процентов от общего объёма выполняемых работ. При установлении данного критерия разработчики ошибочно упоминают Временные методические указания о порядке определения основного вида деятельности хозяйствующих субъектов на основе Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД) для формирования сводной официальной статистической информации территориальными органами Госкомстата России и находящимися в его ведении организациями, утверждённые приказом Госкомстата России от 22 января 2004 г. № 8. Данный документ утратил силу, а в Пояснительной записке цитируется Приказ Федеральной службы государственной статистики от 1 октября 2007 г. N 150 «О Методических указаниях по расчету основного вида деятельности хозяйствующих субъектов на основе Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД) для формирования сводной официальной статистической информации». Следует отметить, что определенный в соответствии с указанными МР основной вид деятельности используется исключительно в статистических целях и не содержит ни прав, ни обязанностей для хозяйствующих субъектов.

Также введение данного критерия для организаций производится по аналогии с Федеральным законом от 7 апреля 1999 года № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации». Но в этом случае критерий вводится для присвоения статуса наукограда — градообразующего научного комплекса (то есть закрепление особого статуса за научной организацией среди иных научных организаций, объединенных территориальным признаком), что нельзя проецировать в целом на отнесение организации к научному сектору, что предлагается в законопроекте. Кроме того, следует учитывать, что на данный момент научный сектор не может обеспечить себя только за счёт выполнения государственных научный заказов. Большая часть научных организаций прибегает к сдаче в аренду неиспользуемых площадей. Доход от такой «побочной» деятельности может быть сравним с доходом от основного вида деятельности. При этом квалификация кадрового состава и результаты научной деятельности полностью соответствуют требованиям, предъявляемым к научным организациям.

Помимо этого в связи с вступлением в силу обновленной версии Бюджетного кодекса (соответствующие изменения и дополнения внесены Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации») и отсутствия федерального закона, регулирующего особенности использования бюджетными учреждениями доходов, получаемых из внебюджетных источников, большая часть научных организаций не заинтересована в отражении своих доходов от предоставления платных услуг, в силу необходимости их перечисления в бюджет.

Следующий критерий, который предлагается ввести — наличие в организационной структуре научной организации учёного (научного, научно-технического) совета в качестве одного из органов управления. Ни новая редакция Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью», ни Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» не предусматривают наличие такого органа в системе управления организацией, а определённая доля научных организаций имеет названную организационно-правовую форму. Более того, вопрос компетенции данного органа управления остался не определённым.

Также разработчики проекта предлагают вновь ввести институт аккредитации в отношении научных организаций, который был отменен в 2005 году. Аккредитация обязательна для государственных научных организаций и добровольная для частного сектора. Однако, чтобы иметь возможность участвовать в конкурсах на заключение государственного контракта на выполнение НИОКР организация должна иметь аккредитацию. Что может привести к оттоку частного сектора от выполнения госзаказов.

Поскольку сейчас всё больше государственных контрактов переводится на систему внебюджетного финансирования (в силу отсутствия бюджетных средств на все этапы разработок и внедрения), а государственные научные организации не смогут обеспечить в полной мере софинансирование, то отток частного сектора может привести тому, что государственные заказы не будут реализовываться в полной мере.

Законопроект закрепляет существование научных организаций только в форме юридического лица. Возможность отнесения к научным организациям общественных объединений научных работников предлагается ликвидировать.

Вместе с тем, Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 308-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам интеграции образования и науки» предусматривает ведение научной деятельности структурными подразделениями ВУЗов (научных лабораторий), деятельность которых попадает под действие ФЗ о науке.

Ошибочно мнение разработчиков, что федеральные университеты не являются юридическими лицами. В соответствии с Федеральным законом от 10 февраля 2009 г. N 18-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам деятельности федеральных университетов», федеральные университеты создаются в форме автономного учреждения.

Понятие «государственный научный центр»

Законопроект вводит также дополнительный перечень квалификационных признаков и в отношении государственного научного центра. Для признания ГНЦ научная организация должна осуществлять «...комплекс взаимосвязанных работ от фундаментальных, поисковых и прикладных исследований и разработок до создания, освоения и распространения новых технологий и высокотехнологичной продукции...». На практике же мало организаций, которые бы вели и исследовательскую деятельность и занимались внедрением. Наоборот, принятый недавно Федеральный закон от 2 августа г">2009 г. N 217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности» стимулирует создании коммерческих организаций на базе научного сектора для внедрения и развития полученного результата. Таким образом, замыкание всех процессов от научных разработок до внедрения конечного результата не является эффективным и не должно быть определяющим для ГНЦ.

«Государственный сектор науки»

В проекте вводится понятие «государственный сектор науки». Его будут формировать:

«научные организации, находящиеся в ведении федеральных органов государственной власти и иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных академий наук и государственных корпораций;

§ организации, наделённые в соответствии с настоящим Федеральным законом статусом «государственный научный центр Российской Федерации»;

§ Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова, Санкт-Петербургский государственный университет, федеральные университеты, университеты, в отношении которых установлена категория «национальный исследовательский университет».

Законопроект содержит закрытый перечень направлений деятельности организаций государственного научного сектора. Юридические лица могут заниматься любым видом деятельности, если иное не ограничено законом или учредительными документами организации. Введение данной статьи может привести на практике к дополнительным ограничениям на виды деятельности, которыми могут заниматься государственные организации, в частности — к спектру оказываемых платных услуг.

Также устанавливается, что «Правительство Российской Федерации обеспечивает правовые, финансовые и материальные условия, необходимые для развития и повышения эффективности государственного сектора науки и входящих в его состав организаций». Государственное стимулирование — это предоставление налоговый и иных льгот в отношении государственного сектора, субсидирование, совершенствование его финансирования и управление госсобственностью.

В состав государственного сектора науки включены, в том числе, федеральные университеты, научные организации госкорпораций, национальные исследовательские университеты и два головных университета — МГУ им. Ломоносова и СПГУ.

Следует отметить, во-первых, законопроект вводит новое определение, при этом не устанавливает никакие конкретные требования, права, обязанности или иные особенности функционирования государственного сектора науки. Это и не требуется в силу того, что все компоненты государственного сектора и так имеют свое законодательное регулирование. Поэтому введение данной категории излишне.

Во-вторых, это может создать предпосылки для введения дополнительных льгот или иных привилегий в отношении не всего научного сектора, а отдельных структур, например, организаций, входящих в состав государственных корпораций. Планируемое со стороны государства существенное финансирование ряда корпораций в сочетании с возможными льготами для организаций, входящих в их состав, может привести на практике к легализации «отмыва» финансовых средств, а не к эффективному финансированию науки в целом.