http://www.ras.ru/digest/showdnews.aspx?id=d2bc8ec4-1802-4405-80d4-f7d181bc0bec&print=1© 2024 Российская академия наук
- Алексей Александрович, вы участвовали в подготовке первой Энергетической стратегии (ЭС-2010). Как за прошедшее время изменился подход разработчиков к этому важному документу?
- Первую ЭС мы разрабатывали в разгар слома плановой экономики. Но ей предшествовал еще один документ, принятый в 1992 г., то есть сразу после распада СССР и перехода России к рынку. Это "Основы новой энергетической политики страны", право разработать которые группа ученых (куда входил и ваш покорный слуга) выиграла на конкурсе, организованном Минэнерго РФ. Концептуальные положения этого документа с базовыми элементами политики и расчетами были одобрены правительством Виктора Черномырдина... и тут же забыты.
- Почему?
- Это обычная судьба концептуальных документов. Но при этом все-таки было решено разработать ЭС, что и было сделано в 1994 г. В 1995 г. указом президента была утверждена "Новая энергетическая политика", а постановлением правительства - "Основные положения ЭС до 2010 г. ".
На что тогда мы попытались сделать упор? Не на прогноз показателей ТЭК, а на выработку хозяйственных механизмов их достижения в новых, рыночных условиях. Тем не менее, получился, к сожалению, крен в сторону цифр, и ЭС воспринималась главным образом как комплексный прогноз развития ТЭК под два сценария развития экономики страны (умеренный и оптимистический).
Сейчас мы имеем редкую возможность сравнить наш прогноз ЭС-2010 с фактическим развитием ТЭК (рис. 1). Зеленым цветом мы обозначили те показатели, которые попали в "вилку" прогноза. Синим цветом - те, которые оказались лучше прогноза (с точки зрения развития экономики): при производстве топливно-энергетических ресурсов (ТЭР) - больше, а при их потреблении - меньше. Красным цветом обозначено то, что не удалось выполнить, причем достаточно болезненно (опять же для экономики). Это касается только природного газа. Показатели его добычи и экспорта в рамках нашей концепции - продолжения "газовой паузы" - были радикально сорваны.
В 2000 г. начался новый цикл разработки ЭС, теперь до 2020 г. Мы по-прежнему настаивали на том, что ЭС - это не попытка прогнозировать развитие ТЭК и тем более не попытка разработать нормативные плановые документы (это было бы совсем нелепо), например балансы ТЭР. ЭС - это инструмент для создания механизмов управления развитием и функционированием ТЭК. Но в рыночных условиях такие механизмы требуют очень тонкой настройки. И лишь в той мере, в какой это нужно было для настройки механизмов управления, мы разрабатывали прогнозы развития ТЭК.
Если научное сообщество и власти решают, что "газовую паузу" придется продолжить, под это настраиваются одни параметры соответствующих механизмов, а если упор делается на альтернативные газу ТЭР, подбираются другие. Речь идет о ценах на продукцию естественных монополий (прежде всего газа и электроэнергии), о величине налогов и акцизов, об институциональных изменениях в энергетике (огосударствление или, наоборот, приватизация и поощрение конкуренции) и т. д. Через количественные параметры таких механизмов осуществляется согласование коммерческих мотиваций в ТЭК с целями развития экономики страны.
На этот раз МЭРТ делал специально для нас прогноз социально-экономического развития в четырех сценариях (включая катастрофический из-за тогдашнего противостояния Ирака и США, впоследствии приведшего к вторжению войск коалиции, и возможного обвала мировых нефтяных цен).
- А все-таки ставили ли вы цель постепенно уйти от "газовой паузы", поскольку непомерно большая доля газа в топливном балансе уже начинает угрожать энергобезопасности страны?
- Эта цель ставилась с самого начала работы, так же, как и снижение удельной энергоемкости ВВП. Критерием во взаимодействиях с МЭРТ являлась максимизация темпов развития экономики с адекватным повышением жизненного уровня населения. Интеллектуальная часть работы (с параллельным прогоном вариантов развития ТЭК на модели ИНЭИ) состояла в выстраивании таких налоговых условий и ценовых параметров в ТЭК (последнее - прежде всего по регулируемым государством тарифам на газ и электроэнергию), чтобы компаниям было выгодно достигать заложенные в ЭС-2020 показатели развития ТЭР. Эту "сверхидею" мы поставили и затем рассчитали основные, реперные показатели, по-моему, правильно.
- А что стало получаться на практике?
- Почему именно ТЭК при отсутствии в государстве отчетливо выраженной промышленной политики и вообще экономического целеполагания смог взять на себя выработку своей стратегии? Прежде всего, потому, что ТЭК занимает треть в экономике страны и две трети - в ее экспорте. Так давайте с чего-то начнем раскручивание процесса "курица - яйцо" (макроэкономика - ТЭК).
Однако МЭРТ, как ответственный за бюджетный процесс, на мой взгляд, генетически обречен на сверхаккуратные прогнозы. Ведь годовые бюджеты нельзя выстраивать на авось. Поэтому менталитет специалистов МЭРТ и применяемая ими методология оказывались в плену бюджетного процесса. В результате уже в 2003 г., когда правительство утвердило ЭС-2020, темпы роста ВВП оказались в 1, 6 раза выше, чем МЭРТ закладывал на этот год.
- Из-за чего произошел такой казус?
- Прежде всего, из-за того, что МЭРТ закладывал в свои прогнозы явно заниженные мировые цены на нефть, что особенно проявилось в 2004 и в 2005 годах. В результате страна все эти годы идет с существенным опережением роста экономики, который закладывался в ЭС-2020. И теперь, когда мы берем их уточненный прогноз роста цен, в том числе выпущенный в декабре 2005 г., он по-прежнему остается консервативным, хотя и намного выше тех уровней, которые заклады вались в базу ЭС-2020. А на прогноз цены нефти 70-90 долл. за баррель рука у специалистов МЭРТ не поднимется никогда. Хотя их не за что упрекать: слишком велика ответственность за неисполнение годовых бюджетов. Но у нас исказились все показатели: не только темпы роста ВВП (рис. 2), но и рациональные уровни производства ТЭР, внутреннего потребления и экспорта. При предполагавшихся низких ценах нефти какой был смысл компаниям увеличивать ее добычу? Однако сложилась очень благоприятная картина снижения удельной энергоемкости ВВП (рис. 3). Из-за ускорения экономики при существенных сдвигах в ее структуре к 2005 году было достигнуто то, о чем СССР не мог и мечтать: за 5 лет энергоемкость ВВП удалось снизить на 21%. За счет каких компонентов это получилось? Первый фактор - загрузка производственных мощностей: цеха, которые простаивали, но отапливались и освещались, теперь дают продукцию. К 2010 г. этот фактор исчерпывается, то есть перестает расти. Следующий, наиболее трудно уловимый фактор: изменение продуктовой структуры (машиностроение вместо, условно говоря, тяжелых ЗИЛов и ГАЗов производит "бычки" и "Газели"). Еще один фактор: изменение отраслевой структуры (снижение доли реального сектора и рост сферы услуг). Причем не надо думать, что сфера услуг (торговля, складские помещения, железнодорожный и другие виды транспорта) столь уж неэнергоемка.
Предпоследний фактор - то самое технологическое энергосбережение, отсутствие которого всех удручает; и действительно, до 2010 г. его будет трудно увидеть, и только к 2015 г. оно станет ощутимым. А пока перестройка всей технологической и бытовой структуры энергопотребления на сберегающий лад (современные технологические процессы на предприятиях, установка пластиковых окон, облицовка панельных домов теплоизоляцией и т. д. ) практически не работает. И последний фактор, который становится все весомее, - обычные организационные меры (не просто "уходя, гасим свет", но и ставим счетчики холодной и горячей воды и т. п. ).
В итоге каждый процент роста ВВП требует сейчас лишь 0, 25-0, 3% прироста энергопотребления! Хотя это "чудо" идет пока стихийно, неустойчиво, потому что механизмы, заложенные во все документы (ЭС, закон "Об энергосбережении", ФЦП "Энергоэффективная экономика" и др. ), пробуксовывают из-за недальновидной ценовой политики властей в ТЭК.
- Можно подробнее об этом?
- Вокруг того, как должны расти цены на энергоносители (прежде всего на газ и электроэнергию), и ломались в основном копья при разработке ЭС-2020. После фундаментального ее обоснования, где расчетами были четко обоснованы темпы и сроки повышения цен на ТЭР, в итоге межведомственных согласований получился 100-страничный документ, в котором все это было вымарано. И сейчас, при блестящей ситуации с основными производственными показателями в экономике все, что касается цен и налогов в ТЭК, практически не выполняется или делается в урезанном виде. Повышение стоимости газа и электроэнергии (при высокой рублевой инфляции) мы считали в долларах, так же, как и потребные инвестиции. Теперь злую шутку с нами сыграло укрепление рубля: долларовые рубежи по тарифам достигнуты, а их реальное рублевое наполнение - не то. Инфляция велика, и те цены по материально-техническим ресурсам, которые закладывались в инвестиционные проекты ТЭК, оказываются теперь совсем другими.
Кроме того, считалось, что одним из решающих факторов надежного развития ТЭК станет стимулирование инвестиций - освобождение инвестиционной части прибыли от налога. Но в этом отношении ничего не делается.
- И каковы в итоге перспективы реализации ЭС-2020?
- Их можно проиллюстрировать следующим графиком по динамике энергопотребления (рис. 4). Тонкими линиями обозначен диапазон, который давался в ЭС-2020, жирными - наше теперешнее уточнение. При фактически более динамичном росте ВВП мы идем, прижимаясь к нижней границе прогнозного диапазона.
В экспорте энергоносителей - обратная картина. При новых, более высоких мировых ценах по сравнению с заложенными в ЭС-2020 обеспечен более масштабный экспорт за счет роста добычи ТЭР. Но разрыв уточненных показателей с прогнозами постепенно сокращается, то есть к 2010 г. мы втянемся в прогнозный диапазон ЭС-2020. То же самое происходит и с прогнозом добычи ТЭР. В 2010 г. старые прогнозы и новые уточнения уже практически неразличимы.
В итоге эффект от небывалого скачка мировых цен на нефть и газ быстро себя исчерпывает. К 2010-2015 гг., по уже сегодняшним прогнозам, мы войдем в те самые диапазоны, которые заклады вались еще в ЭС-2020.
- Почему все же в России в полную силу не работает Федеральный закон "Об энергосбережении"?
- Мы об этом уже упоминали: у властей нет экономически оправданной ценовой политики в газовой отрасли и электроэнергетике.
- И даже предлагавшееся ранее создание Фонда энергосбережения, куда бы все отчисляли, например, 1% от стоимости потребленных ТЭР, не помогло бы здесь?
- Какой смысл это делать, если энергосбережение при нынешних ценах на топливо и энергию попросту нерентабельно. Какой фонд не разворуют, а пустят в дело, если любые шаги по энергосбережению бьют тебя по карману?
- Тем не менее на что сейчас можно рассчитывать, если правительство, опасаясь раскручивания инфляции, установило жесткие пределы повышения тарифов на природный газ и электроэнергию - на 2006-й и два следующих года?
- Прежде всего, необходимо отметить, что принудительное снижение темпов роста тарифов влечет за собой буйный рост энергопотребления, то есть страна продолжает транжирить ТЭР. Внутренняя цена газа в 42 долл. за тыс. кубометров при продаже его Украине за 230 долл. (экономически грамотное поведение на внешнем рынке) - это полная шизофрения. Устанавливая низкие внутренние тарифы на природный газ и электроэнергию, власти изымают у производителей необходимые им ресурсы для инвестиций. "Газпром" еще выкручивается за счет большого экспорта, а электроэнергетика? Обоснования того, что в отрасли наступает жестокий дефицит генерирующих мощностей, ведутся нами с 1999 г.
Что касается опасений властей в отношении раскручивания инфляции, то в наших работах тщательно просчитываются инфляционные и другие последствия роста цен на энергоносители: не оказывает этот фактор решающего значения ни на темпы экономического роста, ни на жизненный уровень населения (включая и малообеспеченное).
- В то же время суммарные платежи за коммунально-жилищные услуги сейчас достаточно чувствительны.
- От этого никуда не деться, поэтому и нужны компенсации малообеспеченному населению.
- С вашим участием "Координатор рынка газа" разработал двухсекторную модель этого рынка. Вы считаете, что ее применение позволит потребителям безболезненно приспособиться к удорожанию газа?
- Если за 5-7 лет удвоить стоимость газа (до 60-65 долл. за тыс. кубометров в Центральном районе) для всех коммерческих потребителей, сохраняя регулируемые цены для населения и бюджетников, экономика этого практически не заметит. Мы проверили влияние повышения цены газа для 700 крупнейших предприятий, ничего страшного с их рентабельностью не произойдет.
- Сейчас РАО "ЕЭС России" разрабатывает Программу развития электроэнергетики до 2030 г. Почему ЭС-2020 не предусматривала такого важного документа?
- Обеспечив при разработке ЭС-2020 согласование развития ТЭК и экономики, мы теперь переходим с уровня макроэкономики на уровень крупных компаний, чтобы выстроить надежные условия развития для "Газпрома", РАО "ЕЭС России", "Росэнергоатома" и других компаний ТЭК. Нас активно поддержали в РАО ЕЭС, с 2003 г. здесь организуют и финансируют работы по прогнозированию отрасли на скользящие пять лет вперед. Уже тогда специалистам было понятно, что нужно срочно искать источники инвестиций в электроэнергетике, тщательно распределять нынешние жалкие инвестиционные средства между тепловыми и атомными станциями, электрическими сетями.
Когда стало ясно, что при нынешней тарифной политике властей в электроэнергетике кризис неизбежен, РАО ЕЭС предложило механизм гарантирования инвестиций. Смысл этой схемы в том, что государство организует тендеры на сооружение электростанций в дефицитных районах, а гарантией того, что внешний инвестор окупит свои затраты, является обязательство Администратора торговой системы купить электроэнергию по тарифу, закладывавшемуся при организации тендера, даже если он окажется ниже цены рынка. Пока эта схема имеет ограниченные масштабы - ввод не более 5 млн кВт и время действия - переходный период в отрасли. Но это зародыш будущих отношений на рынке.
Если государство считает необходимым диверсифицировать отрасль - переходить с газа на атомную и угольную энергетику - оно должно иметь средства соответствующего влияния (поощрения) на инвесторов. И механизм гарантирования инвестиций в будущем может стать одним из них.
Но гораздо более мощные прорывы происходят сейчас. 10 февраля Владимир Путин поручил правительству подготовить условия привлечения в отрасль частного капитала, как отечественного, так и зарубежного. А в конце марта кабинет министров планирует обсудить программу социально-экономического развития страны на 2007-2009 гг., где, вероятно, будет решаться и вопрос поддержки электроэнергетики из бюджета (на заседании 23 марта этот вопрос не рассматривался. - Прим. ред.). Такая поддержка, конечно, должна иметь жестко контролируемую схему. Например, будут выкупаться акции ФСК, СО, ГидроОГК, в которых по законодательству государство должно довести свою долю до 75%, но под реализацию конкретных инвестиционных процессов. В отличие от этого генерирующие компании (ОГК и ТГК) могут начать поэтапную приватизацию с проведения достаточно крупных IPO, которые позволят привлечь масштабные инвестиции от частных инвесторов.
Сами эти механизмы и их достаточность проверяются в упомянутом скользящем пятилетнем прогнозе. К сожалению, такую же работу не удалось запустить в газовой отрасли. Здесь пока ломаются копья на уровне конфигурации рынка и выстраивания отношений между "Газпромом" и независимыми производителями. Тем не менее, необходимо ввести и в газовой отрасли нормальный механизм системной отработки перспектив устойчивого развития.
- Как можно сейчас хотя бы смягчить, если не ликвидировать угрозы энергетической безопасности: например, затянувшуюся "газовую паузу" и вялое энергосбережение?
- По поводу энергосбережения политика должна быть совершенно однозначной - повышай цены, а остальные механизмы тогда пристроятся. Но в МЭРТ стоят намертво - инфляция, понимаешь. На упомянутом совещании у президента обсуждалось повышение энерготарифов в 2007-2009 гг. против прежних наметок (правительство ранее приняло на 2007 г. предельные уровни по газу - 8%, электроэнергии - 6, 5%. - Прим. ред. ).
А Минпромэнерго поддержало предложения атомщиков и энергетиков о разработке двух документов: Программы развития электроэнергетики до 2030 г. и генсхемы размещения ее объектов до 2020 г. С одной стороны, они конкретизируют ЭС-2020 и уточняют ее применительно к нынешней ситуации. С другой - станут заделом для разработки следующего программного документа. В обе работы будут вовлечены хозяйствующие субъекты, что повысит их практическую ценность. Подобный же документ по инициативе Минпромэнерго выпускается в части параметров Северо-Западного нефтепровода, "Газпром" делает генсхему развития газовой отрасли до 2030 г. и обоснования восточных газовых проектов.
Поэтому можно сказать, что уже задышала система (пусть еще не очень совершенная) отработки перспектив развития ТЭК от уровня макроэкономики до крупных топливно-энерге-тических компаний.
- А кто все это должен координировать? Нуждается ли народное хозяйство России в своего рода Госплане?
- Я думаю, что созданная под председательством Михаила Фрадкова Комиссия по вопросам ТЭК и воспроизводства МСБ - это все-таки структура, ориентированная на краткосрочные перспективы (решение всех текущих хозяйственных вопросов и отработка нормативно-законодательной базы). Мне представляется, что Минпромэнерго и Федеральное агентство по энергетике вполне в состоянии справиться в отношении ТЭК с функциями средне- и долгосрочного планирования. Но при одном важном условии - всем будет понятен механизм реализации их решений.
Академия наук предложила в качестве механизма реализации ЭС запустить национальный проект - "Новая энергетика России", такой же приоритетный, как "Доступное жилье" и другие социальные проекты. Потому что жизнеобеспечение через ТЭК является основой всего остального. Ведь электроэнергетика уже стала тормозом при вводе жилых домов и предприятий - не хватает мощностей для их подключения. Если этот национальный проект будет принят, для его продвижения как раз и потребуется организовать надминистерскую структуру, может быть, в рамках администрации президента. Такой шаг стал бы серьезным движением вперед как для развития ТЭК России, так и для поддержания глобальной энергетической безопасности.
***
Алексей Александрович Макаров в 1959 г. окончил Ленинградский политехнический институт по специальности инженер-эконо-мист энергетического производства. В 1964 г. защитил ученую степень кандидата экономических наук, в 1970 г. - доктора экономических наук, в 1984 г. был избран членом-корреспон-дентом РАН. Свою трудовую деятельность начал в 1959 г. лаборантом, младшим научным сотрудником в Карельском филиале АН СССР (Петрозаводск), в 1962 г. переехал в Иркутск, где в Сибирском энергетическом институте СО АН СССР прошел ступеньки от младшего научного сотрудника до зам. директора. В 1978 г. переехал в Москву, где занял должность завлаба Института высоких температур АН СССР. Участвовал в разработке Энергетической программы СССР. В 1985 г. после преобразования лаборатории ИВТАН в Институт энергетических исследований АН СССР и ГКНТ занял должность зам. директора ИНЭИ, а затем и директора.
Макаров - председатель Научного совета ОФТПЭ РАН по комплексным проблемам энергетики, зам. председателя Совета РАН по энергетике, председатель секции Совета ОФТПЭ РАН по энергетической безопасности, член президиума Международной энергетической академии. Является автором более 330 научных публикаций, в т. ч. 22 монографий.