http://www.ras.ru/digest/showdnews.aspx?id=f43fbc7c-4aaa-4913-8474-02fa12729cd6&print=1© 2024 Российская академия наук
ОСОБАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЗОНА - ИЗОБРЕТЕНИЕ ОЧЕНЬ СТАРОЕ. ТО, ЧТО ПРЕПОДНОСИТСЯ СЕГОДНЯ НЕКОТОРЫМИ КАК "ПРОРЫВНАЯ ИДЕЯ СОВРЕМЕННОЙ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ", БЫЛО ИЗВЕСТНО ЗАДОЛГО ДО ПОЯВЛЕНИЯ КАПИТАЛИЗМА. СООТВЕТСТВЕННО МИРОВАЯ ПРАКТИКА НАКОПИЛА ГРОМАДНЫЙ ОПЫТ СОЗДАНИЯ ТАКИХ ЗОН, ПОКА ЕЩЕ НЕ ПЕРЕРАБОТАННЫЙ В РОССИИ ДЛЯ АДАПТАЦИИ К НАШИМ УСЛОВИЯМ.
Тайна, известная ханам
Если касаться дальней истории, то достаточно вспомнить пассажи классиков античной экономической мысли, которые сформулировали практически все "родовые признаки" особых зон. Кое-где в древнем мире они были реально созданы (например, финикийцами).
Мало кто знает, что особые зоны были не чужды и феодальной России. Они назывались слободы - от слова "свобода". В таких слободах народ был освобожден практически от всех налогов на много лет. В истории есть занятный случай, когда такую слободу создал золотоордынский наместник Ахмат - на границе с Курским княжеством. Льготы в его слободе были настолько велики, что туда перебежали почти все подданные курского князя. Дело слушалось у ордынского хана, который повелел слободы закрыть - ради "выравнивания условий конкуренции", как сказали бы мы. Характерно, что консультантами Ахмата выступали китайские специалисты, которые уже тогда знали предмет лучше всех в мире. Из скудных источников мы знаем, что города самой Золотой Орды представляли из себя гигантские свободные зоны, чем объясняется их быстрый рост и чудовищное по тем временам производство.
Они окружают нас
А что сегодня? Если посмотреть на экономическую карту мира, то мы увидим на ней великое множество особых, специальных и прочих льготных экономических зон. Причем в таких странах, где, по расхожим представлениям, их быть не должно. И напротив - в государствах-лидерах рыночной экономики особых зон немного, а имеющиеся выполняют чисто социальные функции (например, помогают бизнесу развивать те депрессивные регионы, где наверняка не сработают классические приемы рыночной экономики).
Говорят, что всего зон не менее двух тысяч, однако на самом деле - больше, потому что многие образования не укладываются в привычное понимание термина "особая зона" и потому в статистику не попадают. Из этих двух тысяч более всего - зон свободной торговли (около 400), столько же производственных и научных парков, 300 экспортных зон и примерно 100 экзотических (оффшоры, туризм). Зоны открываются легко, так же легко закрываются. От них не ждут чудес, но если чудо случается - то именно там.
Несмотря на то, что сегодня США не могут похвастаться обилием особых зон, моду на них в современной экономике ввели именно Штаты, еще в 1934 году создавшие "Зону внешней торговли" для поддержки вывоза собранных в этой стране автомобилей. И хотя нынче само понятие "свободная зона" ассоциируется прежде всего с Китаем, экономисты снимают шляпу перед маленькой Ирландией, которая после Второй мировой войны именно с помощью особых зон вытаскивала себя из пучины кризиса. За 30 лет в этой стране появилось почти 60 зон. Ирландский опыт и стал основой для экспериментов в бесчисленном количестве стран.
Но не случайно успех всей затеи связывают именно с Китаем. Да, он включился в гонку относительно поздно - в 1980 году, когда партия и правительство приняли решение открыть 5 особых экономических зон, к которым лишь в 1990 году присоединился Шанхай. Но каков масштаб! Тот же Шанхай за полтора десятилетия всосал в себя больше денег, чем все прежние китайские зоны вместе взятые. Глядя на Китай, другие развивающиеся страны породили феномен, когда создание особой зоны становится базой для рывка страны в целом. Однако в полной мере это удается почему-то только в Юго-Восточной Азии.
Если говорить о мировом опыте в отрыве от национальной специфики, то в целом экономисты после двух тысяч проб и ошибок знают что делать и чего не делать. Так, им понятно, что уровень налоговых льгот не может быть бесконечно высоким - с некоторого порога льготы начинают тормозить производство. К тому же страны, уделяющие повышенное внимание льготам и думающие, что после росчерка пера под финансовыми документами инвестиции хлынут к ним рекой, проигрывают, поскольку крупного инвестора интересуют не столько льготы, сколько уровень издержек и готовые инфраструктурные площадки. Инвестора могут отпугнуть также ретивость чиновников, их жажда до взяток и прочие административные барьеры. Если барьеры эти высоки, то от высоких льгот экономике одни убытки.
Говоря о самых ярких провалах, эксперты вспоминают опыт Либерии, которая умудрилась потратить на инфраструктурные площадки 15 миллионов долларов, после чего привлекла инвесторов всего на 60 тысяч... Следующими в перечне ошибок эксперты называют как слишком сильный контроль за зоной, так и ее полную расхлябанность (если, скажем, администрация зоны не в состоянии быстро решить вопросы с Минфином, зачем нужна такая администрация?) Насчет размеров зоны - ясности, напротив, нет. Чаще всего слишком крупные зоны оказываются неэффективными, но опять же, в Юго-Восточной Азии именно они имеют успех.
Однако самая большая проблема неуспешных зон - это, конечно же, коррупция и вообще нечеткое понимание властями, чего они больше всего хотят (так, ряд проектов в Индии провалился только потому, что чиновники пытались стимулировать в "оазисах предпринимательства" буквально все возможные виды деятельности).
Правда и вымыслы об азиатских тиграх
Несмотря на то, что создание особых зон глубоко в традиции китайской экономической мысли, Юго-Восточная Азия заимствовала практику создания зон из Сингапура. Отцы-основатели современного Сингапура - для азиатских экономистов почти что идолы. Говорят, когда в Сингапуре "получилось" , в эту страну прибыла делегация из Китая. "У вас все получится, потому что вы - как мы: умеете работать и не ждете результата сразу", - сказали китайцам в Сингапуре, как гласит легенда. Так или иначе, расцвет особых зон пришелся именно на громадный Китай, где дело сразу приняло широкий размах. В СССР, кстати, эти "рыночные игры" тогда решительно осудили, и автор этих строк хорошо помнит язвительные репортажи "Международной панорамы" об "обреченном на провал заигрывании с рынком". Шел 1980 год.
Особые экономические зоны в Китае сосредоточены на восточном побережье, но не только. Например, в провинции Синьцзян, расположенной на западе страны и населенной преимущественно мусульманским населением, тоже есть особая зона, устроенная ради интеграции этого относительно отсталого региона в единое экономическое пространство страны. И тем не менее, витрина Китая - именно восток.
Пять основных специальных экономических зон появлялись с 1980 по 1988 годы. Помимо них существуют 32 зоны технико-экономического развития. Эти зоны - настоящие локомотивы экономики страны. Народу там относительно мало, а производят они товаров и услуг чудовищно много. Так, в 1995 году пять зон дали проданного за рубеж товара на 55 миллиардов долларов, или 20 процентов всего торгового оборота! Всего в них инвестировано порядка 120 миллиардов долларов, то есть 12 процентов всех привлеченных КНР иностранных инвестиций.
Цели создания зон, как были заявлены партией в 1980 году, так с тех пор и не менялись. Это привлечение иностранных денег и передовых технологий, рост экспорта, апробация элементов экономической реформы (многое из того, что сначала попробовали в зонах, внедрили потом по всей стране), мобилизация экономического потенциала китайских эмигрантов, не любящих коммунистов, но любящих льготы в особых зонах, наконец, ускорение развития отсталых областей.
Главная административная особенность китайских зон в том, что они регулируются парламентами тех областей, где эти зоны находятся, а вообще, (в отличие от России) единого закона о зонах нет - все индивидуально. В общей сложности принято около 30 разных законов о зонах. И хотя Канцелярия Госсовета по делам зон - головной орган, зоны пользуются значительным самоуправлением. Главная по хозяйству в них - "компания развития" , которая ведает строительством и контактирует с правительством и инвесторами. При свободе экономики контроль политический отлажен безупречно. Без партячейки и профсоюзного органа зоне не быть. За въездом-выездом установлен военный контроль, на территории самих зон стоят воинские части. Но жесткость контроля опять же не везде одинакова. Есть зоны, окруженные тремя рядами колючки, но некоторые обходятся и без них.
Распространенным мифом стало представление о зонах как о центре притяжения, прежде всего, иностранного капитала. В Пекине признают: задумывали именно так, но по факту внутренние инвестиции оказываются не менее весомыми. Скажем, в одной из шанхайских зон 10 процентов инвестиций поступило из бюджета, от предприятий пришло 7 процентов денег, 37 процентов составили накопления самой зоны, внутренние кредиты - еще 22 процента, а иностранная доля - всего 24 процента.
Создать иностранцу предприятие в китайской зоне несложно. Для этого надо сначала подать заявление о намерении открыть дело и бизнес-план. После переговоров подписывается контракт (чему активно помогает корпорация развития), и тогда предприниматель получает наконец визу в правительстве зоны, лицензию таможни и разрешение на получение участка земли. Землю дают в собственность или аренду, сроки которой могут составлять до 70 лет. Малое предприятие (не более 30 миллионов долларов инвестиций) зарегистрировать проще, на крупное придется получать согласие в Госсовете КНР.
Инвестору дают гарантию от национализации, а срок его работы в стране не ограничивается. Единственная неприятность может подстерегать с местной рабочей силой. Был случай, когда ради увольнения китайского менеджера пришлось формально закрыть все предприятие и заново его регистрировать. Известны факты забастовок в зонах, вызванные низкими зарплатами и плохими условиями труда. Профсоюзные и партийные ячейки были закоперщиками этих акций протеста - своих рабочих перед иностранцем партия и профсоюзы не сдают.
Однако чего нет в зонах - так это пресловутого социалистического планирования. Власти устанавливают лишь самые общие ориентиры для финансовой и хозяйственной деятельности зон, а уж как их добиваться, решают сами предприниматели. Это же касается и закупок топлива и оборудования для деятельности предприятий. Хотя формально закупки должны идти через государственные компании, фактически это дело отдано на откуп рынку, и государство не пытается нажиться на снабжении зон.
Самое интересное в китайских зонах - это налоговый режим. Предприятия здесь платят такие налоги: подоходный, НДС, на операции с недвижимостью, акцизы и таможенные пошлины. Сами предприниматели и их наемные кадры, как физлица, естественно, отчисляют подоходные налоги. Как видим, налоговой вольницы вроде бы и нет, но тут вопрос в ставках. Когда иностранец реинвестирует прибыль в течение хотя бы пяти лет, ему возвращается 40 процентов уплаченного налога. Если сектор деятельности не считается прибыльным в принципе (АПК например), могут освободить от налога на те же пять лет вообще и потом еще на пять лет дать скидку до 30 процентов. Ну а если инвестор принес инвестиций более пяти миллионов долларов, он может подать заявку на полное или частичное освобождение от налогов.
Что касается акцизов, то они велики разве что на сигареты (45 процентов), а на "нормальные" товары их размер не превышает 3-5 процентов. Невысоки налоги и для предприятий в сфере услуг (20 процентов для "сферы увеселений" , в остальном те же 3-5 процентов). Высок налог лишь на операции с недвижимостью (30-60 процентов от дохода, полученного от ее продажи).
Наконец, НДС: от него освобождены операции по ввозу оборудования, сырья, полуфабрикатов, любое производство экспортных товаров. От налога на землю на пять лет освобождаются предприятия высоких технологий, и еще пять лет они пользуются половинной скидкой. Помимо этого, существуют "экзотические" налоговые скидки: на освоение высокогорных и бросовых участков (льгота - 5-10 процентов), на высокие технологии (те же скидки), при строительстве транспортной и промышленной инфраструктуры, образовательных учреждений и предприятий
АПК (10-15 процентов). Особые льготы дают инвесторам из Гонконга, Макао и Тайваня.
Зарплата же рядовых работяг после полугодового испытательного срока на практике "ниже, чем в Гонконге, но больше, чем в Китае" - процентов на 50. Основная ставка обычно низкая, главное - бонусы, до трех четвертей дохода.
Особые зоны Китая не свободны от проблем, и китайцы не пытаются их замалчивать. Несмотря на то что для внешнего наблюдателя зоны Китая - это пиршество транснациональных корпораций, сами китайцы недовольны тем, что по-настоящему международных инвестиций в зоны поступает, на их взгляд, маловато, а львиную долю составляют деньги, привезенные иммигрантами. Еще китайцы говорят, что уровень ввозимых в страну технологий недостаточно высок, и в то же время общий низкий уровень квалификации китайской рабочей силы мешает осваивать даже те, что ввозятся.
Инвесторы в свою очередь возмущены ростом издержек как на работников, так и на дорожающую землю. Слышны нарекания и на китайскую бюрократию, но главное - это нехватка энергоресурсов. Последнее является бичом китайской экономики (и надеждой для наших экспортеров нефти и газа). Претензии же в адрес самих инвесторов обычны: они якобы уклоняются от налогов и переоценивают свой вклад в виде поставляемого оборудования, как правило, устаревшего.
Индийские зоны во многом скопированы с китайских, однако индусы попытались развить китайский опыт - тамошние зоны, так поразившие нашего министра Германа Грефа, не имеют четкой специализации и занимаются всем подряд. Система льгот напоминает китайскую модель, а вот экстерьер отстает: если в Шанхае туриста поражает развитие всего и вся ("как в космосе" , - сказал один очевидец), то где-нибудь в Бангалоре власти могут сетовать на транспортные пробки из мулов и засилье нищих у ворот высокотехнологичных заводов. В целом, несмотря на то что индусы стремительно догоняют Китай, наблюдатели говорят, что внутренняя экономика индийских зон далека от совершенства, и видят не столь блестящее будущее для них - хотя бы в свете местной бюрократии, которую, в отличие от китайской, обуздать не удается.
Старушка Европа
Европейским лидером строительства особых зон многие называют Польшу. Закон о специальных зонах принят здесь в 1994 году и впоследствии не раз дорабатывался под воздействием европейских норм, однако и после этого старым инвесторам оставляли прежние правила игры. Закон здесь предусматривает частичное или полное освобождение от подоходного налога, а также учет инвестиций в качестве расходных статей. Чтобы стать членом специальной зоны, надо получить разрешение на свой вид деятельности и в течение пяти лет ее осуществлять, сохраняя рабочие места и не разбазаривая имущество. Для освобождения от подоходного налога придется или потратить 100 тысяч евро инвестиций, или показать, что ты активно создаешь новые рабочие места. Однако размер льгот не может превышать половины инвестиционных затрат, хотя малые предприятия пользуются существенными поблажками. К тому же ряд видов деятельности фактически лишен льгот, хотя заниматься ими в специальных зонах можно (это, например, алкоголь и табак, но также, как ни странно, ремонт бытовой техники и гостиничные услуги).
На сегодня в Польше - примерно 14 зон, хотя уследить за ними непросто: две были ликвидированы, не оправдав надежд, какие-то организованы заново, несколько зон слились. Будущее польских зон, однако же, под большим вопросом - давит Евросоюз, который трепетно относится к поддержке бизнеса государством. Пока решено, что малые предприятия сохранят свои льготы до 2011 года, средние - до 2010. Старые предприятия (возникшие до 1999 года) пользуются потолком государственной поддержки в размере 75 процентов их инвестиционных издержек, для новых - эта цифра составляет 50 процентов. У автомобилистов потолок поддержки и вовсе на уровне 30 процентов.
Помимо этих зон, Польша прославилась свободными таможенными зонами, работающими согласно закону от 1997 года. Фактически это те же свободные зоны, потому что там можно делать все, кроме оптовой торговли, хотя в аэропортах и морских портах не запрещено и это. Сегодня в Польше семь таких таможенных зон, причем их активно готовят к превращению в полноценные ОЭЗ. Естественно, там нет квот на импорт, не нужно оформлять таможенные разрешения, нет пошлин. Правительство контролирует эти и вообще все зоны (за ними присматривают непосредственно министры экономического толка), но таможенными зонами оно недовольно: проку, говорят, маловато. Так что все, что не превратится в полноценные ОЭЗ, вероятно будет-таки рано или поздно ликвидировано.
Свой скромный опыт создания особых зон есть и у Болгарии. Опыт, впрочем, по нашим меркам длинный - болгарским зонам уже лет десять, и их насчитывается шесть. Их особенность - строились они практически без помощи государства, которое на тот момент эту помощь оказывать и не могло. Как следует из скудных данных, основная приманка для инвестора в Болгарии - льготы по тарифам на энергоносители. Настоящее, на европейский лад, законодательство о свободных зонах в Болгарии еще только собираются изобрести...
В Португалии две зоны существуют с 1980 года. В этой стране они расположены на островах, упор сделан на облегчение внешней торговли. Существуют субсидии на аренду, приобретение оборудования, обучение персонала. Однако об успехах этих зон ничего особенного не слышно, за исключением того, что там помимо прочего устроены и финансовые оффшоры. На них, собственно, и делают ставку, а вовсе не на производство.
В странах же классического капитализма вроде Великобритании как таковых особых зон нет. Но есть аналоги. Это, например, зоны предпринимательства, имеющие резко выраженную социальную направленность и увязанные с программой развития городов. Именно такой характер наиболее актуален для Англии с ее депрессивными регионами. Подобные программы зародились более полувека назад и поначалу осуществлялись корпорациями развития того или иного города, специально созданными для решения локальной проблемы (например, реконструкции набережной Темзы в Лондоне). Лет двадцать назад деятельность этих корпораций стала координироваться Фондом развития городов, и с того же момента в стране появились "зоны предпринимательства". Такие зоны устраивают прямо в городах, там, где царит полная депрессия. Факт депрессии констатирует особая комиссия. В итоге в настоящее время набралось 26 депрессивных точек, их-то и вытягивают к "светлому будущему". Однако льготы в этих зонах далеко не так льготны. Частникам разрешают покупать государственное имущество, освобождают от бюрократии, а вложения в социальные проекты - еще и от местных налогов (весьма существенных в этой стране). И только. Открывать настоящую вольницу бизнесу в Англии никто не торопится.
Аналогичная ситуация наблюдается в США. Тактика местных властей как будто списана с Англии, за исключением более активного участия бюджета в подъеме "отстающих". Например, фирма, зарегистрированная в предпринимательской зоне с высокой безработицей и заполнившая свой штат местными кадрами на треть, получает некоторые налоговые льготы и прямую субсидию в 3 тысячи долларов на каждое рабочее место.
Там, где не ждали
Страны третьего мира, лежащие вне Юго-Восточной Азии, зачастую имеют хороший опыт создания зон, о котором, как правило, мало кто знает в России. В этой связи вспоминается прежде всего Бразилия.
В этой стране - всего одна зона, называется она "Манаус", а находится в глухих чащах Внутренней Амазонии. Ее задумали как способ приближения населения этого района к стандартам цивилизации. Управляет ею специальное ведомство, а предприниматели здесь пользуются благами свободной торговли и льготными ставками налогов на 30 лет.
Зона огромна: в ней живет 1, 2 миллиона человек, а на территории уместилось почти 400 промышленных предприятий, в основном сборочных. В целом правительству удалось достичь цели: где прежде сельва была, теперь - промышленно развитый район, причем с упором на электронику. Несмотря на это, льготы недавно опять продлили до 2013 года. Особенность зоны по-бразильски - в активном использовании механизмов государственно-частного партнерства с применением прямого протекционизма (скажем, для развития какого-то производства правительство прежде просто запрещало ввоз аналогов в страну). От протекционизма пришлось со временем отказаться, и все равно в списке инвесторов мы видим такие мировые гиганты, как Bosh, Citizen, LG, Siemens.
Сегодня правительство страны намерено отточить налоговый механизм, с тем чтобы давать еще более существенные льготы производителям самого современного оборудования.
Несколько менее успешен опыт Кубы, но, согласитесь, удивительно, что там вообще есть особые зоны. И тем не мене с 1996 года они существуют. Резиденты освобождены на двенадцать лет от налога на прибыль, затем им на пять лет дают 50-процентную скидку. Чуть меньшими льготами пользуются поставщики услуг. Так работают на Кубе 250 иностранных фирм, в основном, правда, в сфере торговли. Привлечь таким способом в страну высокие технологии пока не получается - из-за высоких издержек на труд и бюрократию, а также из-за низкого доверия к стране в целом.
Успешнее получается в Иране. Соответствующий закон в этой стране принят в 1993 году, а по степени централизации управления (зонами ведает Высший совет по ОЭЗ) система напоминает российскую. Всего в Иране - восемь зон. Льготы такие: или освобождение на пятнадцать лет от налога на прибыль, или льготы по экспорту, импорту и НДС. Наиболее продвинутой считается зона "Кешм" на острове в Персидском заливе, куда вложено полтора миллиарда долларов инвестиций, половина из которых досталась промышленности (там производится 147 видов товаров, и в том числе машины "Рено"). Реализуются там также проекты "особой портовой зоны". И впредь правительство Ирана не намерено отказываться от особых зон. Более того, законодательство даже эволюционирует в сторону либерализации.
Особую туристическую зону в Акабе (Иордания) автор этих строк видел своими глазами, но она не впечатлила. Упор в ней сделан не только на развитие туризма, но и на беспошлинной торговле импортными товарами. В результате туризм развили так, что просто посидеть на берегу моря не получится - все застроено. А отмена пошлин вовсе даже не сделала товары дешевыми (льготу съела обычная для туристических мест завышенная торговая наценка), зато туристы при въезде в зону и выезде из нее подвергаются тотальному и довольно неприятному осмотру багажа.
***
Мораль для России
Прежде всего, мировой опыт подсказывает нам одну простую идею: сама по себе особая зона не является панацеей, и факт ее создания еще не говорит о том, что регион, в котором она появилась, автоматически вырвется вперед. Нужно учесть и соблюсти слишком много условий, чтобы случилось именно так. Каких именно? Во-первых, видимо, не нужно смешивать зоны, созданные для развития того или иного сектора экономики, с зонами "социального" плана, обязанными "вытянуть" отстающий регион. Пока что совместить обе эти задачи получилось только у Бразилии, а классические "зоны для спасения от депрессии" в тех же США остаются благотворительными проектами. Во-вторых, первая проблема, которую нам надо решить, - это обуздание бюрократии. Причем практика показывает, что излишняя централизация (а Россия пошла по этому пути) помогает далеко не всегда. Далее, государство явно должно быть готово предоставлять льготы на длительный срок, и стенания оппозиции по поводу "разграбления бюджета" тут неуместны: сие может распугать инвесторов. Примером последовательности курса является коммунистический Китай. Даже неудачи отдельных зон в этой стране воспринимаются не как трагедия и повод отказа от зон как таковых, а как эпизод, не более. Инвесторы это ценят. И последнее - создавая зону, правительство должно четко знать, чего оно хочет. Если мыслить абстрактно и привлекать "инвестора вообще" , никакого толку не будет. Пока же Россия выглядит самым молодым членом "экономически свободного сообщества" , и ей надо быть готовой к тому, что собственный первый опыт может оказаться и не вполне успешным. Но если извлечь из него урок и не вешать носа, потом может получиться значительно лучше. Настойчивость и настырность - вот главное, чему учит нас мировая практика.
Не нужно смешивать зоны, созданные для развития того или иного сектора экономики, с зонами "социального" плана
Создание ОЭЗ становится базой для рывка страны в целом. Но в полной мере удается почему-то только в Юго-Восточной Азии